Introducción

En la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible 2015, que tuvo lugar del 25 al 27 de septiembre de 2015 en la sede de la ONU en Nueva York, los Estados miembros aprobaron la nueva Agenda Global de Desarrollo Sustentable, conformada por 17 objetivos y 169 metas que deberán ser cumplidos de aquí al año 2030.

El objetivo 16 de la agenda propone “Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles” y establece dentro de las metas para dicho objetivo: “Reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus formas, crear instituciones eficaces, responsables y transparentes en todos los niveles y garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales”.

Este trabajo tiene el propósito de precisar el significado de la transparencia en la gestión pública como exigencia de carácter ético relacionada con la información que los agentes deben dar en el ámbito de sus funciones, reconociendo al ciudadano como el dueño de la información que producen y guardan. La transparencia tiene un especial valor como herramienta para combatir la corrupción y, de esa forma, contribuir a la meta de lograr instituciones inclusivas y efectivas para el desarrollo sostenible. La transparencia en la gestión pública es ante todo una decisión política mediatizada por procedimientos cuyas etapas y requisitos aseguren el acceso a la información para permitir el control ciudadano y, de esa forma, dar sentido a los sistemas democráticos. La transparencia comprende desde la coherencia del sistema jurídico hasta los actos administrativos que deben tener como cualidades la claridad y la accesibilidad.

El desarrollo del trabajo precisará los conceptos de transparencia, de acceso a la información, y de gobierno abierto que, a partir del uso de la tecnología de la información y la comunicación a través de la Internet, abre los procesos de gobierno y permite el acceso del público a la información. Concluiremos que la transparencia será realmente efectiva para combatir la corrupción cuando esté acompañada por acciones de participación y de rendición de cuentas y asunción de responsabilidad.

La Agenda Global de Desarrollo Sostenible

En el año 2010 el documento final de la Cumbre de los Objetivos del Milenio instaba a iniciar un proceso de reflexión sobre la agenda mundial de desarrollo más allá del año 2015, y en el año 2012 la Conferencia Río+20 dio impulso al desarrollo de un conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible. Existió un amplio acuerdo en que ese proceso debía confluir finalmente en un programa mundial con núcleo en el Desarrollo Sostenible más allá de 2015.

Próximo a esa fecha límite, entre el 25 y el 27 de septiembre de 2015, se realizó en la sede de la ONU en la ciudad de Nueva York, la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible. Allí, los Estados miembros de la ONU aprobaron una nueva Agenda Global de Desarrollo Sostenible conformada por 17 objetivos y 169 metas que deberán ser cumplidos de aquí al 2030.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) constituyen un notable avance respecto a los Objetivos del Milenio a los cuales reemplazan. Por primera vez una agenda consensuada por la comunidad internacional conecta las cuestiones de desarrollo y las ambientales -una de las asignaturas pendientes en la agenda anterior- al incluir temas referidos a aspectos sociales (pobreza, hambre, salud, educación, género y agua), económicos (energía, crecimiento, infraestructuras, desigualdad), ambientales (ciudades, consumo, cambio climático, océanos, medio ambiente) o políticos (paz y justicia y alianzas).

Si bien es destacable el carácter universal de los objetivos que propone, la nueva agenda presenta limitaciones. Entre ellas el carácter voluntario y la complejidad que, para algunos expertos, significa abordar tantos objetivos excesivamente amplios y que no cuentan con un orden de prioridades ni un sistema de indicadores que permitan establecer mecanismos de seguimiento. Por lo tanto, será necesaria la conexión de las políticas nacionales e internacionales y la colaboración de los Estados para que incorporen los ODS en sus políticas y programas así como mecanismos de rendición de cuentas sobre el avance nacional y sobre la contribución a las metas globales.

Más allá de las limitaciones señaladas y de la cuestión crítica del financiamiento necesario para la concreción de los ODS, resulta indudable que constituyen una oportunidad para cambiar de rumbo del desarrollo humano en nivel mundial, y resultarán una agenda trasformadora en la medida en que los Estados y también otros actores, como las empresas y las organizaciones sociales, efectivamente se comprometan en remover las causas de los problemas del desarrollo y concretar sus soluciones.

La nueva agenda reconoce la necesidad de construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas que proporcionen igualdad de acceso a la justicia y se basen en el respeto de los derechos humanos (incluido el derecho al desarrollo), en un estado de derecho efectivo y una buena gobernanza a todos los niveles, y en instituciones transparentes y eficaces que rindan cuentas. En la Agenda se abordan los factores que generan violencia, inseguridad e injusticias, como las desigualdades, la corrupción, la mala gobernanza y las corrientes ilícitas de recursos financieros y armas. (Agenda Global de Desarrollo Sostenible, Declaración: parágrafo 35).

Específicamente en relación con el propósito del este trabajo, encontramos que el ODS 16 establece: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir en todos los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas.

Entre sus fundamentos, el objetivo alude a que: “el poder judicial y la policía están entre las instituciones más afectadas por la corrupción; la corrupción, el soborno, el robo y el fraude fiscal cuestan alrededor de 1.260 millones de dólares para los países en desarrollo al año... y el estado de derecho y el desarrollo tienen una interrelación significativa y se refuerzan mutuamente, por lo que es esencial para el desarrollo sostenible a nivel nacional e internacional.”

Consistente con esta problemática, el objetivo propone metas para cumplir, como por ejemplo:

• Promover el estado de derecho en los planos nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos de aquí a 2030.

• Reducir significativamente las corrientes financieras y de armas ilícitas.

• Fortalecer la recuperación y la devolución de los activos robados y luchar contra todas las formas de delincuencia organizada.

• Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas.

• Crear en todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas.

• Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales.

En el desarrollo siguiente focalizaremos el análisis en los conceptos de transparencia y acceso público a la información como elementos centrales para reducir la corrupción, y que están estrechamente vinculados con las demás metas mencionadas.

Transparencia

Por transparencia se entiende una cualidad óptica de un cuerpo cuando deja pasar la luz; suele considerarse que un material es transparente cuando cumple esa propiedad y, por lo tanto, permite ver a su través . Esta cualidad se utiliza también de modo simbólico para identificar un atributo de una persona que no oculta nada y, en sentido similar, para referirse al comportamiento de una persona o de un grupo, dentro de una organización.

Cuando el concepto de transparencia se asocia a la gestión de los asuntos públicos, se la caracteriza por la adopción de políticas, acciones y actitudes tendientes a posibilitar el acceso libre a toda la información que registra el ejercicio de las facultades o funciones de los distintos poderes públicos. La información de los organismos públicos que debiera ser accesible puede ser, entre otras, la referente al funcionamiento y procedimientos internos, al uso de los recursos financieros y humanos, a la calidad de los bienes o servicios que ofrece o el desempeño de sus funcionarios.

La transparencia aparece en la agenda de la lucha contra la corrupción desde mediados de la década de 1980 y desde ese momento ha pasado a ser requisito de una política al servicio de la integridad y de la rendición de cuentas de los poderes públicos. Constituye un elemento indispensable para la concreción del derecho de acceso a la información pública, cuyo ejercicio pleno no debería requerir la justificación de las razones por la cual se solicita la información.

La expresión “políticas de transparencia” puede ser entendida como un conjunto de estrategias y prácticas, basadas esencialmente en una amplia apertura y disponibilidad de información, que coadyuvan a la gobernabilidad y a la rendición de cuentas (accountability) en una organización. Estas políticas procuran instalar la mayor parte de la información existente (programas, proyectos, proceso de toma de decisiones, presupuestos, costos, recursos humanos y materiales, procedimientos internos, resultados obtenidos, etc.) frente a la mirada pública, facilitando los medios para su verificación, evaluación y seguimiento. (Baragli, 2005: 23-24).

La información acerca de la gestión debe ser veraz, oportuna, completa y actualizada; además requiere de acciones que faciliten su comprensión. Debe incluir toda la información que se genere, transforme o conserve, en todas las fases de las actividades, sin mayores limitaciones que aquellas expresamente establecidas por las leyes para la defensa de la privacidad y la protección de datos personales y de los derechos e intereses fundamentales.

Una cuestión central en una política de transparencia la constituye la información acerca del patrimonio de los funcionarios públicos. Esta información debe ser pública y presentada en forma completa y comprensible. Cuando es objeto de ocultamiento o retaceo puede alimentar sospechas de que los funcionarios tienen un patrimonio que no resiste el examen público.

Según Kilggard (2015) la corrupción es un delito económico de cálculo, lo que significa que los que ofrecen y los que aceptan sobornos evalúan incentivos y castigos económicos y responden a la fórmula C = M + D – A (Corrupción igual al Monopolio de un área o sector más Discrecionalidad menos Accountability, es decir la rendición de cuentas). Por lo tanto para combatirla corrupción será vital disponer de reglas claras y transparentes sobre la rendición de cuentas.

La transparencia genera confianza de la sociedad en sus instituciones e incrementará la imagen de quien la brinda; su objetivo último es crear valor social, en términos sostenibilidad y desarrollo humano. Por lo tanto no es una tarea fácil, impone obligaciones que se deben ejercer con responsabilidad no solo en el ámbito de la gestión pública sino de cualquier tipo de organización.

En el caso de la empresa como organización paradigmática del mundo global, el objetivo del beneficio económico no puede justificar el uso de medios que no sean éticos. Advertimos que la búsqueda del beneficio a corto plazo puede comprometer la sustentabilidad de la empresa en el tiempo y afectar, no solo el interés de los accionistas, si no el de los demás grupos de interés. A la luz de los escándalos empresarios surgen normas de buen gobierno para transparentar la gestión y, de esa forma, dar seguridad al inversor, confianza al mercado y resguardo a los derechos de los trabajadores y de la sociedad en general.

El acceso a la información

Para esclarecer mecanismos que puedan controlar la corrupción se requiere la modificación profunda de las relaciones estado-sociedad. Si bien la acción comunicativa de Habermas es difícil de alcanzar, ya que los obstáculos para lograr una participación ampliada son muchos, una mayor intervención ciudadana sin duda enriquecerá el debate sobre las cuestiones que la involucran, como por ejemplo, la corrupción.

En los últimos años se advierte un cambio en las relaciones de poder en el mundo global. Por la influencia de los medios de comunicación, y posibilitado por el fenómeno de las nuevas tecnologías y las redes sociales, ha resurgido nuevo poder que se suma a los formalmente establecidos y que es representativo de las democracias: la voz de la ciudadanía.

La información acerca de la gestión es una condición necesaria pero no suficiente; se requiere también de acciones que faciliten y garanticen su acceso. Francis Bacon decía que la información es poder y justamente el acceso a la información significa transferir ese poder del Estado al ciudadano.

El acceso a la información se ha convertido en la fuerza motora que une a cientos de organizaciones y movimientos cívicos en todo el mundo. Desde las asociaciones comunitarias rurales hasta las campañas transnacionales, estos grupos cívicos están haciendo valer el derecho de los ciudadanos de saber qué hacen sus gobiernos, las organizaciones internacionales y las corporaciones privadas y cómo se asignan los recursos públicos. Algunos de estos reclamos reflejan directamente inquietudes anticorrupción. Sin información los ciudadanos se convierten en presa fácil de los corruptos y abusivos. (Reos, 2003:10).

En materia de acceso a la información, la experiencia estadounidense constituye un antecedente importante. Durante la década de 1960 la búsqueda de mayor transparencia inspiró la ley conocida como Free of Informatión Act que estableció el derecho al acceso ciudadano a los registros y archivos públicos y la Government in the Sunshine Act que requiere que la mayoría de las reuniones de los miembros de las agencias gubernamentales sean públicas, estableciendo por excepción, los casos en que las reuniones serán cerradas. Ese cuerpo normativo fue reproducido luego por la legislación de los distintos estados de la Unión.

La filosofía subyacente en las normas comentadas es que la apertura y el acceso de los ciudadanos a la información estatal constituyen un antídoto eficaz contra la corrupción. La concreción de este objetivo en la legislación positiva permite que los habitantes del país conozcan los motivos de las decisiones de los cuerpos ejecutivo y legislativo y, en consecuencia, permite exigir mayor responsabilidad a los administradores y legisladores. Esta normativa también favorece una ciudadanía más responsable al poder interiorizarse de aspectos de la gestión pública que deben conocer para ejercer un adecuado control.

El Estado debe respetar el derecho de todo ciudadano a acceder a los documentos públicos y crear mecanismos que permitan el ejercicio de ese derecho. Para ello, deberá promover normas para la apertura de la información acerca de sus actos a través del acceso a expedientes, registros y bases de datos. Indudablemente el tema del acceso a la información plantea cuestiones como: a qué información del Gobierno se tendrá acceso; qué tan abiertos al público deben estar las decisiones del Gobierno y, en contraposición, qué derecho tiene el Gobierno para obtener información de los ciudadanos.

En definitiva, para asegurar la transparencia de los actos y las disposiciones públicas, los distintos agentes tienen el deber de poner a disposición de las personas que lo soliciten, la información referida al ejercicio de sus facultades o el cumplimiento de sus obligaciones. El acceso a la información deberá ser libre, gratuito, con mínima formalidad y con sencillez y celeridad y, especialmente, la administración pública debe reconocer al ciudadano como dueño de la información que produce y guarda.

Si bien pueden existir reparos acerca de estas medidas, con los debidos resguardos, el acceso público a los procesos de adopción de decisiones junto con la consiguiente disposición de la información en que se basan, constituye una forma eficaz de asegurar la transparencia, combatir la corrupción, promover la economía y la competitividad, y afianzar la confianza en los poderes del Estado.

En efecto, el acceso a la información permite a los ciudadanos participar de manera más informada en el proceso democrático, incidir en el proceso de toma de decisiones públicas, controlar activamente las acciones de gobierno y promover la responsabilidad del mismo. Por otra parte, contribuye a desarrollar una democracia transparente, legítima y eficiente, mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, así como construir un debate y diálogo informado entre gobernantes y gobernados. Asimismo, incentiva la transparencia, garantiza el efectivo ejercicio de los derechos, mejora la calidad de las instituciones y reduce la asimetría de la información. (Ozlak, 2012)

Gobierno abierto, más allá de la transparencia

En la era digital, el uso de la tecnología de información y comunicación a través de la Internet permite y potencia el acceso a la información sobre la gestión gubernamental. Si bien es posible lograr la apertura sin el uso de las TICS, que constituyen una herramienta para acelerar el proceso y obtener resultados. El potencial de las redes sociales y su uso por el sector público, constituye un nuevo desafío para el gobierno abierto.

Las buenas prácticas en la materia pueden comprender desde los modelos más simples electrónicos a estructuras más complejas como las de gobierno abierto. En estas últimas, el Estado establece una relación multidimensional con el medio, mediante la interconexión entre los organismos públicos y con la ciudadanía para facilitar el acceso a todas la etapas de la gestión: elaboración de normas, decisiones, ejecución, monitoreo y control.

El término gobierno abierto es utilizado desde hace algunas décadas para referirse a la reducción de la opacidad burocrática y a la apertura al escrutinio ciudadano. No obstante, gran parte de las prácticas actuales se han focalizado en el nivel de la transparencia, promoviendo bases de datos gubernamentales en formatos abiertos para hacerlos accesibles por la Internet. Se trata de información acerca del funcionamiento de los organismos públicos; por ejemplo, la referida a su financiación y el manejo de sus recursos, incluidos datos como los sueldos de funcionarios, detalle de los pagos por compras y contrataciones, e incluso la posibilidad de cotejar la ejecución presupuestaria.

Entre los instrumentos más usuales para formalizarla apertura de los gobiernos se mencionan principalmente aquellos relacionados con la transparencia: leyes de acceso a la información, portales, datos abiertos, redes sociales, agencias específicas, e instrumentos de control social como observatorios y monitoreo de políticas públicas. En Latinoamérica existen serios retos para superar la cultura de opacidad, la burocracia, la brecha digital y la falta de articulación entre los distintos actores.

Para recuperar la credibilidad en la gestión pública se requieren nuevas prácticas que respondan a las exigencias de los ciudadanos, reconociendo sus derechos fundamentales y sus reclamos de ética y probidad. Se necesita innovación para mejorar constantemente las estructuras y sistemas de evaluación por parte de la ciudadanía, que aseguren la máxima transparencia y el dialogo social.

La apertura de datos en sí misma con un carácter eminentemente instrumental no supone un cambio sustancial en la forma de actuar o interactuar con la ciudadanía. A los efectos de que la transparencia sea realmente efectiva para combatir la corrupción debe estar acompañada por acciones de participación y de rendición de cuentas y asunción de responsabilidad (accountability). En esencia, una nueva forma de vinculación entre estado y sociedad, según Ozlak, quienes propician su adopción, consideran que:

1) La tecnología disponible permite una fluida comunicación e interacción de doble vía entre el gobierno y la ciudadanía; 2) el gobierno debe abrir esos canales de diálogo e interacción con los ciudadanos, para aprovechar su potencial contribución en el proceso decisorio sobre las opciones de políticas, en la coproducción de bienes y servicios públicos y en el monitoreo, control y evaluación de su gestión; y la ciudadanía debe aprovechar la apertura de estos nuevos canales participativos, involucrándose activamente en el desempeño de esos diferentes roles (como decisor político, productor y controlador). (Ozlak, 2012)

En el mismo sentido, las reflexiones área temática “El gobierno abierto como impulsor de la transparencia y la creación de valor público” del XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública ^[1] destacan, entre otros aspectos, que:

• Las diferentes ponencias ponen de manifiesto un gran consenso al identificar al gobierno abierto con los principios de transparencia, participación y colaboración. Sin embargo, parece que existe un mayor interés por la transparencia, tanto desde la perspectiva del acceso a la información como de la integridad y la ética.

• Si bien en el imaginario colectivo el concepto de gobierno abierto parece ser fácilmente comprensible: de las deliberaciones surge que para algunos panelistas se trata de una técnica de gestión mientras que para otros supone un cambio de paradigma vinculado a la política.

• También se han encontrado en las distintas ponencias dos conjuntos de ideas. La primera, abordada más ampliamente, incluye los términos de naturaleza política: ética, rendición de cuentas, legitimidad, confianza en el gobierno y gobernanza. El segundo conjunto de ideas tiene que ver con la innovación, y en concreto la innovación abierta, es decir, con énfasis en la resolución colaborativa de los problemas públicos.

Conclusiones

La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible 2015, reconoce que para la promoción de sociedades pacíficas e inclusivas es necesario “reducir sustancialmente la corrupción y el soborno en todas sus formas, crear instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos los niveles y garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con las leyes nacionales y los acuerdos internacionales”.

La transparencia aparece en la agenda de la lucha contra la corrupción desde mediados de la década de 1980 y desde ese momento ha pasado a ser requisito de una política al servicio de la integridad y de la rendición de cuentas de los poderes públicos, y se caracteriza por la adopción de políticas, acciones y actitudes tendientes a posibilitar el acceso libre a toda la información que registra el ejercicio de las facultades o funciones de los distintos poderes públicos.

La información acerca de la gestión es una condición necesaria pero no suficiente, se requiere también de acciones que faciliten y garanticen su acceso. Francis Bacon decía que la información es poder y justamente el acceso a la información significa transferir ese poder del Estado al ciudadano.

El término gobierno abierto viene siendo utilizado desde hace algunas décadas para referirse a la reducción de la opacidad burocrática y a la apertura al escrutinio ciudadano. Entre los instrumentos más usuales para formalizar la apertura se mencionan principalmente aquellos relacionados con la transparencia: leyes de acceso a la información, portales, datos abiertos, redes sociales, agencias específicas, e instrumentos de control social como observatorios y monitoreo de políticas públicas.

En América Latina la cultura de opacidad, la burocracia, la brecha digital y la falta de articulación entre los distintos actores, constituyen serios retos para concretar el gobierno abierto. La apertura de datos con un carácter eminentemente instrumental, no supone un cambio sustancial en la forma de actuar o interactuar con la ciudadanía. Para que la transparencia sea realmente efectiva para combatir la corrupción debe estar acompañada por acciones de participación y de rendición de cuentas y asunción de responsabilidad (accountability).

En los últimos años se advierte un cambio en las relaciones de poder en el mundo global. Por la influencia de los medios de comunicación, y posibilitado por el fenómeno de las nuevas tecnologías y las redes sociales, ha resurgido nuevo poder que se suma a los formalmente establecidos y que es representativo de las democracias: la voz de la ciudadanía. Ciudadanos empoderados, exigentes, vigilantes, conscientes de sus derechos, constituyen la principal herramienta para el control de la corrupción.

Referencias

Barabli, N. (2005) Políticas públicas de transparencia. Revista Derecho “Comparado de la Información”, vol. 1, n° 5: 21-24.

CLAD (2014) Informe de relatoría área temática “Gobierno Abierto como impulsor de la transparencia, la ética y la creación de valor público”. Quito. 11 - 14 de noviembre.

Klitgaard, R. (2015) “Herramientas exitosas y ágiles contra la corrupción”. Artículo publicado en el diario “La Nación” del 6 de diciembre.

Naciones Unidas. Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 2015. http://www.un.org/es/comun/docs/?symbol=A/RES/70/:1.

Ozlak, O. (2012) “Gobierno abierto: promesas, supuestos y desafíos”. Trabajo presentado en la VII Conferencia anual INPAE. San Juan de Puerto Rico. http://oscaroszlak.org.ar/images/articulos-espanol/Gobierno%20abierto.pdf.http://unodc.org/documents/corruption/WGPrevention/Art_13_Access_to_information/Argentina.pdf.

Reos, O. A. (2003). Participación de la ciudadanía en lucha contra la corrupción”, Ponencia presentada en el Seminario Internacional “Movilizando el Capital Social de América Latina”. Asunción del Paraguay, 9 y 10 de octubre. Disponible en www.iadb.org/etica, [consulta: 8 de febrero de 2014].

Notas

Información adicional

Clasificación JEL: Z190