Introducción

Las Nanociencias y Nanotecnologías (N&N) en Argentina han logrado constituir un "nombre propio" en el marco de las políticas de ciencia y tecnología (CyT). Desde el año 2010 junto a las biotecnologías y las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC’s) han tomado una dimensión estratégica en la orientación de esas políticas (Ministerio Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva [MINCyT ], 2012), al punto de que hoy están presentes en forma relevante en los diferentes programas y proyectos, recursos y capacidades en I+D existentes en el país.

Esta trascendencia implicó que las N&N hayan generado una institucionalidad propia: políticas, institutos, carreras de grado y posgrado, financiamientos al sector privado, entre otras cuestiones. Conforman un "ecosistema" que ha logrado trascender diferentes gestiones.

Este trabajo se propone reflexionar sobre el desarrollo de la N&N en Argentina, su institucionalización y cómo se constituyó su relación respecto de los procesos de desarrollo en el país y las posibilidades de contribución a un "proyecto nacional". Para este análisis se tendrá particularmente en cuenta los conceptos de políticas explícitas e implícitas desarrollados por Amílcar Herrera (Herrera, 1995).

Breve historia de las N&N en Argentina: una periodización posible

Comprender las dinámicas de la N&N a nivel nacional requiere necesariamente hacer una periodización que dé cuenta de las cuestiones más relevantes que fueron dando forma a este campo. Entre los autores que han relatado la trayectoria de la N&N existe coincidencia en los hechos más relevantes (Vila Seoane, 2011; Hurtado et al., 2017; Surtayeva y Hurtado, 2019; Surtayeva, 2020). Sin embargo, no hay hasta el momento una periodización "formal" por lo que se recurrirá a lo elaborado en trabajos previos que intentaron dar cuenta de la misma (Carrozza, 2016; Carrozza y Brieva, 2017). Poseer historizaciones adecuadas no sólo es relevante en el plano analítico, sino que resulta útil al momento de pensar las políticas e instrumentos para los diferentes sectores.

El punto de partida respecto de la formalización de una agenda para el sector en Argentina se encuentra fuertemente influenciado por la Iniciativa Nacional de Nanotecnología lanzada por Estados Unidos en el 2000, que derivó en que prácticamente toda la región formalice diferentes programas de N&N (Foladori e Invernizzi, 2012).

A partir de ese momento, es posible definir –a grandes rasgos– cuatro periodos en la trayectoria de las N&N en Argentina. Para ello, se han tomado como criterio los cambios más importantes en los instrumentos y las orientaciones de políticas de CyT (tabla 1).

Tabla 1. Etapas de la trayectoria de las N&N en Argentina. FAN: Fundación Argentina de Nanotecnología.

CABNN: Centro Argentino Brasilero de Nanociencias y Nanotecnologías. PAE: programa de áreas estratégicas. FONARSEC: Fondo Argentino Sectorial. Fuente: Carrozza (2016)

Inicios de las N&N (2003-2007)

A partir del año 2003, en el marco de la reactivación socioeconómica y de la revitalización de las instituciones de investigación, varios grupos y actores del sistema de I+D comienzan a converger en un diálogo con organismos del Estado, en torno a la importancia del desarrollo de las N&N en el país. Esto se traduce en una serie de demandas asociadas al diseño y formulación de políticas públicas específicas, reflejo de la interacción de estos grupos con redes internacionales y de las agendas de investigación que desplegaban (Hubert, 2016).

Oficialmente, las N&N emergen en la agenda en el año 2004, cuando desde la Secretaría de Ciencia y Técnica de la Nación (SECyT) se lanza el Programa de Áreas de Vacancia que financia las primeras redes de investigación en el tema (Andrini y Figueroa, 2008). Ese año, se lanza la convocatoria para el armado del plan bicentenario en CyT, ubicando a las nanotecnologías dentro de las áreas prioritarias (Secretaría de Ciencia y Tecnología [SECYT], 2006). En ese mismo año una firma del sector privado de origen estadounidense se propone instalar instrumental de investigación específico para N&N en nuestro país para el desarrollo de sus actividades, generándose una fuerte polémica en sectores de la comunidad científica, que entendía que la instalación de esa firma en el país ponía en riesgo la construcción de una agenda autónoma de investigación (Foladori, 2005). Si bien al principio desde la SECyT se vio con buenos ojos esta posibilidad, finalmente se descartó la instalación de ese instrumental (Lavarello y Cappa, 2010).

En el 2005 ocurren dos hechos de suma importancia en el desarrollo de las N&N en el país. Por un lado, la creación de la Fundación Argentina de Nanotecnología (FAN)¹, que a través de un proceso de consolidación logró ocupar un papel crucial en la difusión de la N&N y la financiación de proyectos. Paralelamente, se lanza el Centro Argentino – Brasileño de Nanociencias y Nanotecnologías (CABNN) como una plataforma de formación binacional en el área.

La aparición de la FAN coincide con el impulso del área en la agenda estatal, pero la fundación es cuestionada por las instituciones de I+D del sector, que consideraron desde un principio que muchos grupos, entre ellos los principales referentes que trabajaban en temas de N&N, habían sido excluidos de la misma. (Andrini y Figueroa, 2008). Este tipo de tensiones fue una constante en los inicios del campo. Una posible explicación de porqué esta primera etapa estuvo permeada de conflictos y definiciones en la agenda podría ser la escasa experiencia en materia de políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) para el área. A partir de 2007 una serie de decisiones tomadas a nivel estatal da lugar a un proceso de reorientación y mejora de la relación con los actores. Estos cambios tienen su origen en la administración de la FAN, que pasa de la órbita del Ministerio de Economía a la SECyT.

Durante el año 2006 la SECyT genera una serie de encuentros cuyo eje central fue la discusión de la agenda para las N&N en Argentina (Vila Seoane, 2011). Esto reforzó el proceso de legitimación en la comunidad científica de las políticas en el área. A ello se sumó la mejora en las condiciones económicas y la posterior disponibilidad de recursos para comenzar a financiar proyectos. Paralelamente se sentaron las bases para la construcción del Plan Bicentenario en CyT 2006-2010 (SECYT, 2006). En este plan las N&N son propuestas para la resolución de problemas estratégicos. Además, se define el Programa de Áreas Estratégicas (PAE) como instrumento para poder llevar a cabo los objetivos propuestos en el Plan Bicentenario (Salvarezza, 2011). Hacia el final de esta etapa el papel del Estado comienza a ser central en el financiamiento (Foladori y Carrozza, 2017) y las políticas de CyT para el sector comienzan a considerar a las N&N como tecnologías que posibilitarían resolver problemáticas estructurales del país (Invernizzi y Foladori, 2005).

Consolidación del N&N (2007-2010)

La etapa inicial –caracterizada por una tensión entre los diferentes actores– derivó en un proceso de consolidación, generándose un período signado por un mayor consenso en la definición de la agenda y un posicionamiento más sólido frente a otros campos ya establecidos, como la biotecnología y TIC’s. A nivel estatal, el PAE se complementa con otra serie de instrumentos que continúan aumentando la relevancia de las N&N dentro del campo de CTI en Argentina. Con el ascenso de la SECyT a rango de Ministerio, las N&N son definidas –conjuntamente con las Biotecnologías y las TIC’s– como plataformas prioritarias del MINCyT durante el año 2008 (Foladori y Carrozza, 2017). Los institutos de I+D que trabajan en el tema consolidan sus alianzas a nivel nacional con otros actores al pasar de redes de grupos, mayoritariamente de investigación básica, a un proceso de institucionalización a partir de la conformación de centros integrados por universidades e institutos nacionales. Dichos centros, a su vez, convocan a participar a un conjunto de firmas del sector que comienzan a interesarse en los avances de este campo.

Esta segunda etapa se encuentra claramente marcada por un posicionamiento más claro del Estado en este sector y se generan una serie de herramientas que permiten "orientar” las N&N hacia desarrollos tecnológicos aplicados. Así, los institutos de I+D mejoran sus condiciones relativas y son parte de este proceso de "negociaciones" respecto del tipo de N&N que requiere un proyecto de desarrollo en el país.

La FAN, a su vez, sigue consolidándose a través de la organización de eventos tanto dentro como fuera del campo, el financiamiento de proyectos a pequeña escala y la difusión de la temática en el nivel educativo secundario y de este modo se convierte en un artífice de la construcción de la agenda de difusión y financiamiento de start ups².

Las N&N como motor del desarrollo (2010-2015)

A partir del año 2010 las N&N adquieren un papel central en las políticas de CyT por los siguientes factores: i. la aparición en el país de un conjunto de firmas "nanotecnológicas", ii. la inclusión de las N&N dentro de las tecnologías de propósito general del Plan Estratégico “Argentina Innovadora 2020” y iii. el lanzamiento del Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC) como instrumento de financiamiento, en particular de grandes proyectos nanotecnológicos. Estos tres elementos parecían dar el impulso necesario para que las N&N comiencen un proceso de articulación y escalado en diferentes cadenas de valor. Respecto del primer factor, como muestran Foladori et al. (2017) y Záyago Lau et al. (2015) en diversos relevamientos que se realizaron a partir de 2010, se constató la existencia de más de 30 empresas "nanotecnológicas" en el país, con diferente grado de desarrollo y avance. En este sentido, parecía existir un potencial en el sector privado para el desarrollo de las N&N que permitía comenzar a hablar de la construcción de cadenas de valor nanotecnológicas.

En cuanto al segundo factor, cuando el Plan Argentina Innovadora 2020 (MINCyT, 2012) es diseñado las N&N son consideradas una de las tecnologías de propósito general (TPG) junto a las Biotecnologías y las TIC’s. Así, se entiende que este conjunto de tecnologías serían las "rectoras" al momento de definir las dinámicas problema-solución que fueran consideradas en el marco del plan. La inclusión de las N&N en el contexto del plan pueden ser comprendidas como "hito" ya que, en comparación, se trataba de un campo con una trayectoria evidentemente menor en relación a los otros elegidos. Como bien señala Andrini (2013), una parte importante de esta elección partió de un criterio tecnocrático sin una fundamentación muy clara respecto de la elección. Si bien las N&N mostraban un fuerte potencial, las decisiones tomadas en torno a las mismas se basaban más en supuestos que en avances concretos.

Respecto del tercer factor, como señala Loray (2018) uno de los aspectos más relevantes en la construcción del Plan Estratégico Argentina Innovadora 2020 es la instrumentación del FONARSEC, el cual fue el resultado de la búsqueda de nuevos instrumentos de financiamiento para implementar las políticas de CTI. Los fondos sectoriales son concebidos como lo más "avanzado" en términos de diseño de políticas de CTI, ya que privilegiarían por una parte una visión sectorial (una aproximación "aplicada"), la integración entre sector público y privado desde su formulación y una formulación "mercado-orientados".

En el caso particular de su aplicación a proyectos nanotecnológicos, ninguna de las ventajas aparentes de los fondos sectoriales parece haber funcionado. De esta forma, como afirma Surtayeva (2020) la noción de "tecnología de propósito general" (TPG) que fue utilizada para la creación y el diseño de los fondos, no tuvo en cuenta el funcionamiento de las lógicas y estructuras institucionales más "tradicionales" lo que resultó en una inversión en N&N mayor, pero con resultados difusos respecto de los objetivos originalmente planteados.

Como se ha visto, las "políticas de nanotecnología" en Argentina muestran un impulso en términos de agenda y reconocimiento, sin embargo, no se logró desarrollar una institucionalidad acorde (Foladori y Carrozza, 2017). Esto parece ser una tensión constitutiva de las políticas en CTI en contextos periféricos, como afirman Hurtado et al., 2017:

En síntesis, en la Argentina la N&N no fue –ni podría haber sido– gestionada como una TPG, categoría que a nuestro juicio supone una conceptualización errónea. De hecho, aun si se hubieran puesto en juego capacidades más sofisticadas para el diseño de políticas para la N&N, las condiciones que impone el sistema económico mundial y la estructura productiva semiperiférica de la Argentina excluyen del horizonte de posibilidades que la N&N pueda ser asimilada por la estructura productiva local en el corto o mediano plazo para producir los efectos que una TPG produce en una economía central. (Hurtado et al. 2017:86)

Así, lo que reflejarían estas tensiones, es las dificultades de articular un sistema de I+D que "académicamente" funciona, con los sectores productivos del país. Sin embargo, desde los organismos de gestión se seguía trabajando en la búsqueda de instrumentos que permitieran mejorar cualitativamente los procesos de articulación y escalado.

Las N&N: entre el ajuste y la invisibilización (2016-actualidad)

En la periodización propuesta es posible delinear un último periodo que tiene dos etapas, del 2016 al 2019 y del 2019 a la actualidad.

Las tensiones que caracterizaban el desarrollo de las N&N se agudizaron con el ajuste presupuestario en el periodo 2016-2019. Como explica Aliaga (2019), el cambio de signo político significó en términos presupuestarios una reducción en términos reales en todas las áreas del sistema científico–tecnológico. Pero a su vez, con mayor impacto en términos de política, la desarticulación de un conjunto de proyectos que priorizaban la articulación de capacidades productivas, la generación de I+D y la inserción en cadenas de valor de alta tecnología.

Por otro lado, una parte de la agenda de N&N comenzó un proceso de "mutación" hacia otros campos. Si bien muchos investigadores continuaron trabajando en el área la misma empezó a tomar nuevas denominaciones ("química verde", etc.), en parte por la influencia de nuevas agendas y en parte por expectativas "no cumplidas".

Con el cambio de gestión en el año 2019 es posible observar (teniendo en cuenta el contexto de pandemia) que, por un lado, se ha vuelto a un sendero virtuoso de financiamiento, y la agenda de N&N parece volver a tener visibilidad complementada a su vez con el diseño del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030 que busca incorporar los cambios en la agenda producidos en este campo.

En resumen, como se ha presentado en esta primera parte del trabajo, al delinear el escenario en el que se desarrolló la agenda nanotecnológica en las últimas dos décadas se puede concluir que las N&N han instalado su presencia a nivel institucional y discursivo y ciertos hitos han permitido posicionarla en el marco de los organismos de CyT. Sin embargo, parecen no haber encontrado todavía espacios de inserción en el marco de un modelo productivo que desde el 2019 ha buscado re-impulsar varios de los programas y proyectos que las tenían como parte central.

La reconstrucción histórica realizada nos permite por otro lado poder delinear cuáles han sido las políticas explícitas e implícitas que tuvieron lugar en el campo de la N&N, principalmente en lo referido a la relevancia en términos discursivos, la construcción real del campo y las posibilidades concretas de transformar a las N&N en generadores de dinámicas de desarrollo.

La agenda nanotecnológica y su financiamiento

Para poder tener un panorama más completo la periodización e historización realizada se requiere también reconstruir lo ocurrido en el sector en materia presupuestaria. En muchos casos, las discusiones sobre políticas de CyT abundan en caracterizaciones cualitativas, pero en términos cuantitativos su reconstrucción resulta difusa. Por eso es relevante analizar qué sostenimiento económico tuvo el desarrollo de las N&N, cómo fue su dinámica y si la inversión se correspondió con las expectativas que se tenían.

A continuación, se mostrarán una serie de datos relevados sobre proyectos nanotecnológicos y montos otorgados. Parte de este análisis fue previamente presentado en Carrozza (2021). Como explica este autor, generar este tipo de reconstrucciones es una tarea "artesanal" dado que la accesibilidad a datos desagregados y herramientas de búsqueda continúa mostrándose como una limitante. Por ello, si bien no se trata de todos los proyectos, los resultados permiten un acercamiento representativo a las dinámicas de financiamiento. La tabla 2 muestra la cantidad de proyectos de nanotecnología aplicada financiados por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica [ANPCyT] en el periodo 2010-2018, los montos en bruto y ajustados en dólares al año 2010.

Tabla 2

Proyectos de nanotecnología aplicada financiados en el periodo 2010-2018

Fuente: Carrozza (2021)

En coincidencia con lo observado por Hurtado et al. (2017), cabe mencionar que los proyectos de mayor monto fueron financiados por FONARSEC, que sólo se otorgaron hasta el 2013. Posteriormente el financiamiento se continuó con los Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica (PICT), cuyos montos fueron sensiblemente menores. Aquí surgen los primeros interrogantes respecto del potencial de aplicación de las N&N, ya que los FONARSEC no sólo eran proyectos de gran tamaño, sino que buscaban generar asociación público-privada, escalado y agregado de valor en forma explícita. Al margen de sus alcances y limitaciones (Carrozza, 2016), fue el único instrumento que propuso un nuevo enfoque en la generación de I+D. Los efectos de su interrupción pueden ser entendidos en dos niveles. Por un lado, los proyectos adjudicados no permitieron resultados que garantizaran una continuidad y sustentabilidad en el tiempo. Por otro lado, se eliminó la única línea de financiamiento acorde a pensar inserciones significativas en las cadenas de valor de N&N, lo que discontinuó el proceso de orientación hacia desarrollos tecnológicos.

Como muestra el gráfico 1 cuando se analiza el monto total otorgado a los proyectos, los montos solo muestran diferencias significativas en tres años: 2010, 2012, 2013. Justamente años donde se realizaron convocatorias FONARSEC específicas para N&N. El resto de los años muestra montos relativamente similares. Para comprender de mejor forma la influencia de estos financiamientos y la dinámica de la agenda, resulta útil poder observar cómo ha sido la asignación por proyecto a lo largo del tiempo. El gráfico 2 muestra el monto promedio otorgado a proyectos de nanotecnologías en el periodo 2010-2018.

Gráfico 1. Monto total y ajustado otorgado a proyectos de nanotecnologías.

Fuente: Carrozza (2021).

Gráfico 2. Proyectos por año (curva) y monto promedio por proyecto ajustado (barras)

Carrozza (2021)

Se puede destacar que, si bien la cantidad de proyectos financiados muestra un crecimiento a lo largo del tiempo multiplicándose por diez en el periodo bajo análisis, en cambio, el monto por proyecto en términos reales disminuyó a través de los años. Mayor número de proyectos con menores recursos podría indicar que la agenda se mantiene financiando proyectos de menor impacto relativo y por lo tanto con menores posibilidades de avanzar en la industria nanotecnológica.

Otro aspecto a tener en cuenta es cuánto representa la inversión en N&N en el total de recursos destinados por el Estado a I+D. Teniendo en cuenta que en Argentina el Estado es el principal financiador de la CyT, este dato resulta útil para comprender la importancia relativa otorgada al financiamiento tecnológico aplicado. La tabla 3 y el gráfico 3 muestran la proporción de fondos asignados a los proyectos N&N, respecto del total invertido en I+D en el periodo 2010-2018.

Tabla 3. Inversión I+D total y ajustada al año 2010, inversión en proyectos nanotecnológicos ajustada al año 2010 y proporción de fondos asignados a los proyectos (en %) periodo 2010-2018.

1 En millones de dólares ajustados al año 2010

2 En dólares ajustado al año 2010

Carrozza (2021).

Gráfico 3. Proporción de fondos destinados a PNA sobre el total de fondos de I+D en el periodo 2010-2018.

Carrozza (2021).

Cuando se observa el total de fondos otorgados, se puede ver el efecto del aumento relativo por la aparición de los proyectos FONARSEC. Sin embargo, ni aun así se logra superar el 0,2% de los fondos totales y en la mayoría de los años es inferior al 0,05%. Estos datos permiten comprender en forma más global el peso de las N&N en la agenda y el impacto que tuvieron en la misma, instrumentos como el FONARSEC.

Conclusiones

A lo largo del trabajo, se ha reflexionado sobre el devenir de N&N en Argentina, los mecanismos de financiamiento con los que se impulsó este campo y el impacto que tuvieron en su desarrollo las distintas políticas implementadas en los últimos 10 años. Se mostró por un lado que a partir del año 2010 las N&N lograron estabilizarse, establecer una agenda de investigación propia y posicionarse como centrales en las políticas de desarrollo tecnológico que implementó el país en ese periodo. Sobre todo, a partir del impulso que se les brindó con instrumentos como el FONARSEC. Sin embargo, hacia el final del periodo se observa que más allá de seguir presentes en las agendas de I+D, su impacto parece haber disminuido en forma relativa.

El análisis del financiamiento de los proyectos de investigación mostró que, si bien el número de proyectos aumentó en el tiempo, el financiamiento disminuyó año a año. A su vez se suma un descenso marcado a partir del año 2014 coincidente con la desaparición del financiamiento por parte del FONARSEC, la política más ambiciosa que existió en términos de recursos para CyT y que, en promedio, estos proyectos representaron tan sólo el 0,05% del presupuesto total en I+D para el periodo 2010-2018.

Los datos relativos al financiamiento de los proyectos de investigación y su impacto en el financiamiento total muestran una cierta inconsistencia entre el discurso y la relevancia otorgada al campo a nivel político y el nivel de financiamiento y los resultados alcanzados en los proyectos implementados. Esta inconsistencia se puede analizar en los términos del concepto de políticas explícitas e implícitas, desarrollado por Amilcar Herrera (1995). Se puede afirmar entonces que existe una brecha entre las políticas explícitas que desde lo discursivo dan cuenta del papel de las N&N en marco del complejo de CTI argentino y las implícitas referidas al financiamiento y alcance de los proyectos que parecen alejarse claramente de esa realidad.

Este tipo de análisis sobre las dinámicas de un campo de conocimiento considerado estratégico a nivel estatal, debería tenerse en cuenta en términos de aprendizaje para el diseño de políticas científico-técnicas. Principalmente para pensar cómo superar las contradicciones entre la relevancia que se les da desde lo discursivo – institucional y el escaso apoyo económico y de recursos que se les brinda a los proyectos, sobre todo cuando se los propone en términos de tecnologías que pueden impactar favorablemente en el entramado productivo del país

Cuando se observa la dinámica y la lógica de las agendas, observamos que la tensión respecto de la influencia de las agendas internacionales aún resulta relevante, y si bien existen esfuerzos por pensarla en forma autónoma se ha tratado de un campo fuertemente asociado a las dinámicas de los países centrales. Frente a una tecnología estratégica en los procesos de desarrollo, la cuestión por cómo construir una nanotecnología con agenda autónoma sigue presentándose como medular.

Referencias

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Notas