Introducción

Este artículo adopta un enfoque socio-histórico para examinar el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de la Argentina durante el período 1983-2016, centrándose en las tensiones entre las culturas académica y burocrática, así como en la dinámica de los actores implicados en la Carrera de Investigador Científico y Tecnológico (CIC). A lo largo de este período, el CONICET experimentó un notable crecimiento, pasando de 1.652 investigadores en 1983 a 9.881 en 2016. A partir del retorno de la democracia en Argentina se produjeron cambios significativos en la relación del CONICET con la Secretaría de Ciencia y Técnica (SECyT) entre 1983-2006 y con el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (MINCyT) a partir del 2007. Esos cambios se reflejaron en la política de recursos humanos del Consejo, en la composición de su directorio (principal órgano de dirección), en la relación con las universidades públicas, en la articulación con los planes nacionales de ciencia y tecnología (CyT), y en la descentralización de recursos a nivel federal.

En este trabajo se realiza un balance general de la articulación de la CIC con las políticas de CyT que se ejecutaron en el país en el periodo mencionado y se realizan sugerencias para mejorar ese instrumento fundamental del complejo de CyT de la Argentina. En lo que respecta a la estrategia metodológica, para la recolección de información se emplearon técnicas de entrevistas semiestructuradas realizadas a informantes clave con diversas responsabilidades en el CONICET y experiencia en la CIC. Además, se recurrió a fuentes documentales (bases de las convocatorias CIC) y resoluciones del directorio sobre ingresos y promociones de la CIC entre 1983 y 2016.

Las tensiones internas en CyT. Actores y culturas políticas en los Consejos de investigación

Las políticas de CyT y las instituciones científicas se ven influenciadas por diferentes criterios como la excelencia y la equidad, generando tensiones con otros principios como la meritocracia académica. Las agencias de financiamiento y los consejos de investigación son espacios donde se negocian estos criterios, especialmente entre los investigadores, los funcionarios, la burocracia y las élites científicas organizacionales. El enfoque teórico de las culturas políticas (Elzinga y Jamison, 1996) permite analizar las distintas influencias en las políticas de CyT, destacando la importancia de las culturas académica y burocrática. La cultura académica se centra en valores de autonomía y control que reflejan los intereses de los científicos, mientras que la burocrática se enfoca en la planificación y administración del financiamiento científico por parte del Estado para la resolución de problemas. Estas culturas pueden ser influenciadas por la cultura económica, interesada en aplicaciones tecnológicas para el mercado, y la cultura cívica, preocupada por temas sociales y medioambientales. El enfoque teórico y conceptual elegido en este trabajo para analizar la CIC del CONICET retoma debates sobre el papel de los consejos de investigación en los sistemas públicos de investigación. Estos organismos, inicialmente creados como medio para ejercer el patronazgo estatal sobre la ciencia, fueron cooptados por élites científicas, convirtiéndose en espacios de representación y distribución de recursos. Desde su creación en 1958, el CONICET ha tenido una influencia dominante en la investigación argentina, manteniendo alta autonomía y contribuyendo al desarrollo de la CyT del país y de la región.

Como se muestra en el Gráfico 1, durante el periodo 1976-2016 la CIC del CONICET experimentó un crecimiento notable, con variaciones en diferentes períodos: acelerado bajo la última dictadura 1976-1983 (91.39%), desacelerado en 1984-1989 (36.42%), constante y sostenido en 1990-2003 (53.41%), variable en 2004-2010 (42.30%), y estable en 2011-2016 (45.07%). Estos cambios en la CIC del CONICET pueden analizarse en el marco de las tensiones entre la cultura académica y la cultura burocrática al interior del CONICET entre 1983 y 2016.

Gráfico 1.
Evolución de la cantidad de miembros de la CIC entre 1976 y 2016 en valores absolutos.
Fuente: Elaboración propia a partir de documentación oficial (CONICET, 1989, 2006, 2020)

Creación y principales cambios de la CIC-CONICET entre 1961-1983

En febrero de 1958 se creó el CONICET por medio del Decreto-Ley Nº 1291/58. Este ente autónomo del Estado, dependiente directamente de la Presidencia de la Nación y con sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, designó a Bernardo Houssay y a Rolando García como sus primeros presidente y vicepresidente respectivamente.

La creación del CONICET estuvo marcada por tensiones entre los grupos liderados por Houssay, más cercano a la cultura académica, y García, más próximo a la cultura burocrática. Según lo fundamentado en el Decreto-Ley 1291/58, se le asignaba al CONICET las funciones de coordinar y promover las investigaciones científicas y se le adjudicaba capacidades para programar y administrar un presupuesto anual, así como para establecer instrumentos y criterios para promover la investigación científica. La función de promoción de la investigación científica del CONICET se valdría de los siguientes instrumentos principales en un comienzo:

• financiamiento de proyectos de investigación y desarrollo (I+D), para lo cual era indispensable instalar el mecanismos de evaluación por pares, de donde resultó necesario una categorización de los investigadores;

• la CIC, creada en 1961;

• el sistema de becas internas y externas para la formación de investigadores;

• la creación de institutos y centros regionales como ámbito del quehacer colectivo en un área de conocimiento.

Durante el período 1961-1973, la CIC funcionó como un sistema de categorización de investigadores según el nivel de experiencia profesional según un sistema piramidal, constituido por las clases de investigador ayudante, asociado y encargado de investigaciones, y por unos pocos miembros en las clases de investigador principal, jefe de investigaciones y director de investigaciones. La CIC era un instrumento de promoción científica, orientado a construir vínculos de apoyo con las universidades públicas: estas últimas llevaban a cabo la investigación y la ejecución, mientras que el CONICET financiaba los proyectos y fortalecía los perfiles investigativos de las instituciones.

Durante la gestión de Houssay en el CONICET, la CIC complementaba el salario de los docentes que ingresaban a la carrera, así como el de investigadores localizados en otras instituciones científicas y tecnológicas, con un estipendio para la práctica de investigación. En la práctica, este mecanismo de ejecución científica reforzaba el compromiso con la investigación científica y la labor docente tanto en las universidades como en centros tecnológicos. Sería recién en mayo de 1973, con la aprobación de la Ley N° 20.464, que se reformó el estatuto para las carreras de la CIC y de la Carrera de Personal de Apoyo (CPA) del CONICET. Este estatuto situó a las carreras del Consejo dentro del marco normativo del Estatuto y Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Nacional. Con este cambio en el reglamento, se reemplazó el sistema de promoción o suplemento que caracterizaba a la CIC por un escalafón y normativa que acercó a los científicos al mundo de los empleados públicos. El nuevo reglamento estableció las siguientes categorías:

• el investigador asistente, para individuos con experiencia en investigación científica personal o en desarrollo tecnológico, demostrando habilidades para ejecutarlas bajo la orientación de otros;

• el investigador adjunto, para aquellos con capacidad para planificar y ejecutar investigaciones, así como para colaborar eficazmente en equipos. El directorio del Consejo se reservaba el derecho de designar un director o asesor si lo consideraba necesario;

• el investigador independiente, un escalafón para personas que habían realizado trabajos originales importantes en investigación científica o desarrollo, además de estar capacitados para elegir temas, planificar y llevar a cabo investigaciones de manera independiente;

• el investigador principal, un nivel al que ascendían aquellos con una labor científica o de desarrollo tecnológico de originalidad y alta jerarquía reconocida internacionalmente, además de demostrar capacidad para formar discípulos y dirigir grupos de investigación;

• finalmente, el investigador superior, que requería una extensa labor original en investigación científica o desarrollo tecnológico, de alta jerarquía a nivel internacional, destacándose también en la formación de discípulos y la dirección de centros de investigación.

De esta manera, se establecieron las condiciones generales de un personal científico con elevada autonomía con respecto a los lineamientos y agendas políticas de las universidades públicas. El CONICET no solo tenía autoridad para establecer el número de investigadores que podrían ingresar al régimen, sino también las condiciones de pertenencia en cualesquiera de las categorías, de acuerdo exclusivamente con los méritos y antecedentes del postulante y los demás requisitos que señalaba el nuevo Estatuto de la carrera, pero lo más importante es que los miembros de la CIC tenían dedicación exclusiva a la investigación científica. Estas características propiciaron la consolidación de un instrumento de captación de recursos humanos dedicados a investigación, cuyas tareas y funciones empezaban a mostrar un distanciamiento con las capacidades de ejercer posibilidades similares en las universidades públicas. Estas capacidades diferentes en torno a la actividad de investigación entre el CONICET y las universidades se acrecentó durante el período 1976 y 1983, cuando gobernó la Argentina la dictadura cívico-militar más violenta de su historia. Durante estos años, desde el Estado se llevó a cabo una política de transferencia de recursos desde las universidades públicas al CONICET (Bekerman, 2010; Feld, 2015), que permitió centralizar la investigación en el Consejo por medio de una política de creación de institutos y contratación de personal de carrera.

1983-1989: democratización de la CIC

Tras el retorno de la democracia en Argentina en 1983, el gobierno de Raúl Alfonsín enfrentó limitaciones de presupuesto en todas las áreas. A pesar de ello, se implementó una política de democratización en CyT, incluyendo reformas en el CONICET durante la gestión de Carlos Abeledo en la presidencia del organismo (1983-1989). La principal novedad en los cambios presupuestarios llevados a cabo por el nuevo Directorio conformado en 1986 fue la modificación del funcionamiento de los instrumentos de financiamiento del CONICET. Las asignaciones de subsidios para investigación dejaron de ser otorgados a los directores de centros o institutos (como había ocurrido principalmente durante el período 1976-1983) y se redirigieron directamente a los grupos de investigación (mediante los directores de proyecto), disminuyendo la autoridad y autonomía de los directores de los institutos del CONICET y aumentando el poder de los grupos de investigación de la institución. Se priorizó una agenda orientada a fortalecer las estrategias, programas y políticas de promoción del Consejo, para lo cual se diseñaron e implementaron instrumentos tales como los Proyectos de Investigación y Desarrollo (PID) y los Proyectos de Investigación Anual (PIA), donde los fondos estaban dirigidos a los investigadores del CONICET y de otras instituciones científicas.

Por otro lado, con el interés de retomar la política originaria del CONICET de respaldar la investigación en las universidades públicas, en 1988 se creó el Sistema de Apoyo para Investigadores Universitarios (SAPIU) cuyos grupos beneficiarios podían ser los investigadores universitarios que se dedicaban tanto a la docencia como a la investigación, como así también los miembros de la CIC (a quienes se les ofreció la posibilidad de migrar al SAPIU en categorías equivalentes). El SAPIU se configuró como un instrumento de promoción donde el investigador podía ejercer actividades de investigación y docencia, sin embargo, no establecía una relación de dependencia directa con el Consejo, sino con la universidad que tenía como lugar de trabajo.

En lo que respecta a las características de la CIC y de la CPA, en 1985 se habilitó la posibilidad de que sus miembros realizaran trabajos de consultorías rentadas,¹ siempre y cuando estas actividades no implicaran más del 20% del tiempo dedicado a la investigación. Sin embargo, las distintas estrategias para diversificar las oportunidades de empleo de los investigadores de la CIC resultaron insuficientes. Los contratos de consultoría, los convenios de investigación y desarrollo con el sector privado, las iniciativas legislativas sobre vinculación tecnológica y el sistema de apoyo a la investigación universitaria representaron una propuesta de cambio en relación a las posibilidades de investigación, pero no lograron soslayar las consecuencias de la desvalorización salarial del investigador en el contexto económico de la década de los ‘80.

1989-2002: contramarchas y reformas en el CONICET

Frente a la entrega anticipada del gobierno de Alfonsín a Carlos Menem, a partir de mediados de 1989 se pueden identificar corrientes que promovieron la configuración de procesos de gobernanza diferentes en el CONICET entre 1989-2002. Durante el período 1989-1995, el CONICET experimentó la impronta de la cultura científica corporativa en las gestiones de Raúl Matera y Domingo Liotta. Ambas administraciones destacaron un énfasis en la promoción de los intereses corporativos dentro de la institución. Esta fase estuvo caracterizada por una tensión evidente entre lo público y lo corporativo, reflejada en la preferencia hacia ciertos grupos de interés organizados dentro del CONICET y nucleados en torno a la política de creación de institutos. En lo que respecta a la CIC, fue un periodo de estancamiento en términos de crecimiento de la cantidad de miembros, como así también de desarticulación de instrumentos de financiamiento de proyectos del CONICET.

En el período 1996-1999 se implementó una modernización tecnocrática, donde dominaron las prerrogativas de la cultura burocrática, separando las funciones de diseño de políticas, ejecución y promoción entre la SECYT, CONICET, universidades, institutos tecnológicos, y la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT), respectivamente. En 1996, Juan Carlos Del Bello fue nombrado Secretario de la SECYT, cargo que ocupó hasta el fin del mandato presidencial de Carlos Menem. En simultáneo fue Interventor del CONICET durante un año hasta su normalización con la conformación de un nuevo Directorio bajo la presidencia de Enrique Stefani en 1997. Durante la gestión de Del Bello, en la SECYT se creó la ANPCYT y el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT), poniendo en funcionamiento un instrumento de promoción de carácter central en la actualidad, los Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica (PICT).

Con la intervención del CONICET se dispuso la reorganización del organismo con el propósito de mejorar la eficiencia de su estructura, definiendo las funciones en términos de misiones específicas dentro de la institución. En este proceso de reorganización, se adoptó un enfoque gerencial, dando lugar a la creación de las Gerencias de Desarrollo Científico y Tecnológico, Evaluación y Acreditación, y Gestión Operativa. En este marco, se reformó nuevamente la carta orgánica del CONICET, modificando la composición del Directorio: se estableció la participación de cuatro investigadores activos elegidos a través del voto de los investigadores de la CIC representantes de cada una de las grandes áreas del conocimiento (Ciencias Sociales y Humanidades, Ciencias Biológicas y de la Salud, Ciencias Exactas, Naturales y Ciencias Agrarias, Ingeniería y Materiales), un representante por el Consejo de Universidades, uno por las organizaciones representativas de la industria, otro por las organizaciones representativas del sector agropecuario, y uno por los máximos organismos responsables de la CyT de los gobiernos provinciales y CABA.

Después de la intervención del CONICET por parte de Del Bello en 1996, sobrevino un periodo de inestabilidad en la dirección del organismo, caracterizado por la rotación de diferentes presidentes que no permanecieron en el cargo por más de un año. La gestión del gobierno de la Alianza determinó el traspaso de la SECYT a la Presidencia de la Nación y designó a Dante Caputo como secretario, quien atravesó una gestión conflictiva por la falta de rumbos definidos y el escaso diálogo con la comunidad del CONICET. En diciembre del 2000 se designó a Pablo Jacovkis como presidente del Consejo, pero duró menos de un año. Uno de los episodios que habría precipitado su renuncia fue la publicación por parte de Caputo, Secretario de Tecnología, Ciencia e Innovación Productiva (SETCIP), de un documento titulado Programa para el financiamiento y organización del sistema de ciencia y técnica, el cual proponía que los miembros de la CIC del CONICET a partir de 2001 deberían tener una sola categoría, con un salario equivalente a la primera categoría actual (investigador asistente), y las remuneraciones de los cargos universitarios se sumarían al salario del CONICET. Este Programa quedó trunco, frente a fuertes críticas y rechazos que recibió desde la comunidad de investigadores del CONICET. El accionar corporativo de la cultura académica representó una vez más un mecanismo de defensa por los derechos de la comunidad científica del CONICET, que tendió a profundizar la tensión con los referentes de la cultura burocrática.

2003-2010: reactivación Institucional del CONICET y de la CIC

Con el nombramiento de Eduardo Charreau en 2002,² el CONICET experimentó estabilidad y convergencia de intereses, especialmente con la comunidad académica. Se implementó el Programa Estratégico para el Desarrollo Institucional (2005-2008), que incluía metas como identificar necesidades de investigadores, promover la investigación conjuntamente con la ANPCYT, atraer jóvenes investigadores y fortalecer la infraestructura. La capacidad de dar respuesta a las demandas de la comunidad científica del CONICET por parte del Directorio y el Presidente fortaleció los niveles de legitimidad de la administración ante la SECYT y los investigadores de CIC. Asimismo, la estabilidad en la dirección y en las políticas de ejecución y promoción permitió reducir las tensiones políticas que habían caracterizado al periodo 1996-2002. En este contexto, la agenda política del CONICET se orientó a fortalecer los instrumentos de ejecución, como las becas, la CIC, y la creación de institutos de doble pertenencia. Sin embargo, esta política de crecimiento tendió a profundizar la concentración de recursos y capacidades científicas en la zona central del país. Este fenómeno exacerbó las desigualdades territoriales existentes, como han documentado varios estudios (Jeppesen et al., 2015; Unzué y Emiliozzi, 2017; Niembro, 2020). En este sentido, se produjo un crecimiento absoluto y relativo de los investigadores del CONICET respecto de la cantidad de investigadores universitarios (Míguez, 2016).

2010-2016: la difícil articulación entre criterios meritocráticos y criterios de importancia en la CIC

A partir del 2010 comenzó a notarse un cuello de botella en la CIC, ya que la cantidad de candidatos evaluados favorablemente para ingresar a la carrera (en muchos casos, doctores que tuvieron becas doctorales o posdoctorales del CONICET) superaba las vacantes disponibles. Otra dificultad era la falta de criterios adicionales más allá de la excelencia académica y la histórica concentración de capacidades en algunas pocas jurisdicciones en el centro del país, lo que exacerbaba las brechas territoriales (Jeppesen et al., 2015; Unzué y Emiliozzi, 2017). Aunque hubo algunas iniciativas para priorizar la federalización del CONICET desde mediados de la década de 2000 (como becas para áreas de vacancia geográfica, o la política de creación de centros e institutos regionales), el cambio principal hacia una nueva etapa en la política de recursos humanos se produjo en 2010-2011 (Unzué y Emiliozzi, 2017).

En las convocatorias del 2011 se empezó a definir un porcentaje de vacantes destinadas a provincias y localidades según disciplina. De esta forma, las provincias más alejadas se consideraban prioridades absolutas independientemente de las disciplinas. Además de los criterios geográficos o cuotas para áreas de vacancia mencionados anteriormente, en las convocatorias del 2013 se introdujo otra novedad en los procesos de ingreso a la CIC: un conjunto de vacantes asignadas para el estudio de temas estratégicos. La creación de esta ventana especial y la selección de los temas estratégicos estuvieron alineados con los objetivos del Plan de CyT 2020.³ Recientemente, con la discusión del Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030,⁴ la lista de temas prioritarios ha sido revisada, pero ha permanecido como una vía de ingreso a la CIC hasta el presente. Sin embargo, la proporción de ingresantes bajo esta modalidad ha variado a lo largo del período 2010-2022, reflejando las fluctuaciones en la prioridad política asignada. Según Sarthou (2023), durante el período 2013-2016 (donde se registró un pico de más de 900 ingresos totales a la CIC en 2015), solo entre el 9% y el 15% de los ingresos, dependiendo del año, se canalizaron a través de temas estratégicos.

Conclusiones

La carrera de investigador científico del CONICET ha sido un pilar fundamental del sistema argentino de investigación desde 1961. Originalmente destinada a docentes-investigadores universitarios, evolucionó hacia una relación de dedicación completa en el CONICET. Aunque mayormente vinculados a universidades, los investigadores del CONICET también trabajan en institutos dependientes de esta institución de doble dependencia con las universidades, y en algunos casos de triple dependencia que incluye organismos provinciales e institutos tecnológicos públicos (el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial, la Comisión Nacional de Energía Atómica, entre otros). A lo largo del tiempo, ha habido períodos de separación y acercamiento entre el CONICET y las universidades, pero se ha mantenido como un vínculo crucial para promover la investigación en Argentina.

Considerando los desafíos y oportunidades identificados en el seno de la CIC del CONICET, se proponen algunas recomendaciones para fortalecer su papel en el desarrollo económico, social y cultural nacional. Estas son:

1) Promover que el criterio fundamental que se utilice para determinar los ingresos a la CIC esté orientado a la solución de los grandes problemas del país, considerando los diez desafíos nacionales del Plan Nacional de CTI 2030, aprobados por Ley en el año 2023 y en diálogo con los intereses de las agendas de políticas públicas de los ministerios sectoriales nacionales. Esto significa dejar de utilizar como criterio una distribución por grandes áreas disciplinares mediante una convocatoria general de temática libre.

2) Que uno de los criterios principales para el ingreso a la CIC sea el apoyo a los candidatos que trabajen en provincias con escasa presencia de investigadores o menor desarrollo relativo. Una distribución más equitativa en términos geográficos podría fomentar el progreso socioeconómico y cultural a nivel local y regional, contribuyendo así a un desarrollo más equilibrado en todo el país mediante la desconcentración de los recursos humanos de la zona central.

3) Que tanto en el ingreso a la CIC como en la promoción a dicha carrera se de un peso mayor que el que tiene actualmente a las actividades de transferencia, servicios, consultorías, extensión y comunicación pública de la ciencia. Si bien esto se viene planteando discursivamente desde la dirección del organismo en las últimas gestiones, los cambios en los criterios para favorecer perfiles más tecnológicos y aplicados a la solución de problemas en la CIC no se han materializado en las distintas comisiones asesoras disciplinares, salvo algunas excepciones.

4) Efectivizar desde la Subsecretaría de Políticas Universitarias un aumento de las dedicaciones completas en las universidades nacionales, sobre todo de las veinte provincias con menor concentración de investigadores de la CIC, que se articule y complemente con los ingresos a la CIC del CONICET. Los ingresos a la CIC por la línea de Fortalecimiento de I+D+i en las universidades ha sido un instrumento interesante, sobre todo en su primera versión, que se centraba en las nuevas universidades ubicadas en provincias con menor cantidad de investigadores.

5) Estimular que existan ingresos a la CIC para atender tanto las agendas provinciales incluidas en el Plan Nacional de CTI 2030 como áreas temáticas de vacancia de cada provincia del país.

6) Implementar desde los organismos de CyT líneas de financiamiento para el fortalecimiento de infraestructura y equipamiento que favorezcan la actividad de investigación en las provincias con menor cantidad de investigadores de la CIC.

7) Promover que los institutos del CONICET, así como aquellos de doble o triple dependencia y los centros de investigación de las universidades donde trabajan investigadores de la CIC, participen en convocatorias para la elaboración de planes a cinco años. Estos planes deberían detallar cómo se avanzaría en el desarrollo de conocimientos y tecnologías dirigidos a resolver los desafíos nacionales y/o temas de las agendas provinciales del Plan Nacional de CTI 2030.

Bibliografía

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Notas