Artículos centrales
La privatización de la Universidad en Argentina y América Latina
The Privatization of the University in Argentina and Latin America
A privatizaçao da Universidade na Argentina e na América Latina
La privatización de la Universidad en Argentina y América Latina
Ciencia, Tecnología y Política, vol. 3, núm. 4, 2020
Universidad Nacional de La Plata
Recepción: 14 Abril 2020
Aprobación: 27 Abril 2020
Resumen: América Latina es una de las regiones del mundo más privatizadas en materia universitaria, tanto por la distribución de la matrícula como como por tener, en la mayoría de los países, más de un 70% de universidades pertenecientes al sector privado. Los procesos de privatización y mercantilización en América Latina han adquirido enorme expansión en las últimas décadas. En este escenario, la Argentina se presenta como una excepción con un sistema de carácter público – estatal, que en los últimos años se encuentra sometido a fuertes tensiones. Este artículo sintetiza los primeros resultados de un proyecto de investigación sobre estas temáticas. Por un lado, se presenta un panorama regional y las principales tendencias en materia de privatización y mercantilización de la universidad. Por otro lado, se analiza el caso argentino y sus características particulares. Se concluye que la universidad pública en América Latina resulta estratégica en la posibilidad de impulsar procesos sociales orientados por un horizonte de justicia social.
Palabras clave: Privatización de la Universidad , mercantilización de la educación, universidad pública, educación superior en América Latina.
Resumo: A América Latina é uma das regiões mais privatizadas do mundo em questões universitárias. Tanto pela distribuição de matrículas quanto por ter, na maioria dos países, mais de 70% das universidades pertencentes ao setor privado. Os processos de privatização e mercantilização na América Latina adquiriram enorme expansão nas últimas décadas. Nesse cenário, a Argentina é apresentada como uma exceção a um sistema público, que nos últimos anos tem sido sujeito a fortes tensões. Este artigo sintetiza os primeiros resultados de um projeto de pesquisa sobre esses tópicos. Por um lado, apresenta um panorama regional e as principais tendências de privatização e comercialização da universidade. Por outro lado, o caso argentino e suas características particulares são analisadas. Conclui-se que a universidade pública da América Latina é estratégica na possibilidade de promover processos sociais orientados por um horizonte de justiça social.
Palavras-chave: Privatização da universidade, mercantilização da educação, universidade pública, ensino superior na América Latina.
Abstract: Latin America is one of the most privatized regions of the world in university matters. Both, for the distribution of enrollment and for having, in most countries, more than 70% of universities belonging to the private sector. The privatization and commodification processes in Latin America have acquired enormous expansion in the last decades. In this scenario, Argentina is presented as an exception with a public-state system, which in recent years has been subject to strong tensions. This article synthesizes the first results of a research project on these topics. On the one hand, it presents a regional panorama and the main trends regarding the privatization and commercialization of the university. On the other hand, the Argentine case and its particular characteristics are analyzed. It is concluded that the public university in Latin America is strategic in the possibility of promoting social processes oriented by a horizon of social justice.
Keywords: Privatization of the University , commodification of education, public university, higher education in Latin America.
Introducción
La educación superior en América Latina vivió, a fines del siglo pasado, dos procesos significativos para comprender su configuración actual. Por un lado, una gran expansión en tres dimensiones: incremento sostenido de la matrícula; multiplicación de las instituciones; y crecimiento y diversificación de carreras, niveles y títulos ofertados.
Por otro lado, una regresión del financiamiento público en el marco de la hegemonía neoliberal de los años 80 y 90, lo que llevó a que la expansión antes referida se hiciera en condiciones que precarizaron a las instituciones y que forzaron la búsqueda de recursos del sector privado.
A la par, en un contexto en el que el mercado era puesto en el centro no sólo de la esfera económica, sino también de las políticas públicas, la educación en general y las universidades en particular fueron vistas como oportunidades de negocio y definidas por los tratados de libre comercio como servicios comercializables, mientras el conocimiento era asimilado a un valor económico objeto de regulaciones internacionales vinculadas con su comercio a través de patentes y registros de propiedad intelectual (Saforcada, 2008).
Así, si bien los procesos de privatización de las universidades se inician a mediados del siglo XX, es en los años 90 que se expanden, se aceleran y se complejizan en una dinámica asociada a la conformación de mercados, a la internacionalización de la educación superior y al comercio transnacional.
En el cambio de siglo, la privatización y la mercantilización de la educación superior avanza con la multiplicación de instituciones privadas y la introducción de dispositivos de management en la regulación de las actividades de formación, investigación y extensión. Es decir, se observa tanto la expansión del sector privado como la porosidad de lo público a prácticas del mercado (CRESALC/UNESCO, 1996; Gentili y Saforcada, 2012; Leher, 2010; García Guadilla, 2003).
Sin embargo, los primeros años del siglo XXI se caracterizaron por un nuevo contexto regional, signado por gobiernos que impugnaron al neoliberalismo e impulsaron transformaciones orientadas a recomponer lo público y reposicionar el Estado. Las tendencias de privatización y mercantilización se sostuvieron, pero convivieron con políticas que buscaron fortalecer la universidad pública y el desarrollo científico-tecnológico, y que, por lo tanto, funcionaron como contrapesos a las tendencias privatizadoras.
En años recientes, la región ingresó en un nuevo ciclo de recomposición neoliberal-conservadora y de reversión de los avances logrados en los sistemas públicos universitarios y científicos, que abrieron interrogantes y preocupaciones en relación con la profundización de los procesos de privatización y mercantilización, y las consecuencias que pudieran tener.
Este artículo tiene el propósito de compartir algunos primeros resultados de un proyecto de investigación1 en curso que analiza los procesos de privatización y mercantilización de la universidad en América Latina, profundizando en cuatro casos: Argentina, Chile, Perú y República Dominicana. El campo de investigación se desarrolló entre 2018 y 2019, e implicó un relevamiento exhaustivo de documentos nacionales y regionales, la sistematización de los marcos legales, la realización de grupos focales y entrevistas en profundidad a informantes claves en los cuatros países considerados, y el análisis de datos cuantitativos internacionales y locales a partir de fuentes secundarias.
Se presentan, en un primer momento, las principales tendencias regionales sobre el tema, para luego analizar el caso argentino y concluir con algunas ideas y aportes propositivos que se desprenden del análisis realizado.
La hiper-privatización de la universidad en América Latina
América Latina es una de las regiones más privatizadas en materia universitaria, junto a Asia meridional. Se distingue por tener un 55% de su matrícula en el sector privado, mientras Europa tiene un 13%, Asia Pacífico un 36% y América del Norte un 28% (UIS-UNESCO y Red ÍndicES, 2015 - 2016). Esto implica una hiper-privatización por su comparación global y porque el sector privado comprende una cantidad de estudiantes mayor que el sector público. Actualmente, la mayoría de los países tienen más del 30% de su matrícula en el sector privado, superando el 50% en la mitad de ellos, y con algunos casos extremos como Brasil, Chile o Perú.
Lo mismo se observa en relación con las instituciones, con un 70% o más de universidades pertenecientes al sector privado en la mayoría de los países. Tanto en términos absolutos como relativos, las dimensiones del sector privado son significativamente mayores, con 67% del total de instituciones. Es decir, 2 de cada 3 universidades en América Latina, son privadas.
Si observamos la distribución de graduados, también el crecimiento del sector privado es notable:
El sector público pasa de tener 6 puntos porcentuales más que el sector privado a tener un punto menos. Tomando en consideración que la matrícula en el sector privado se viene expandiendo tanto en términos absolutos como relativos, es de esperar que esta tendencia se profundice.
Esta información permite dimensionar hasta qué punto el sector privado fue ganando espacios sobre el sector público y, al mismo tiempo, abre un gran signo de pregunta en prospectiva, ya que, de mantenerse esta tendencia, cada vez más, el sector de mayor nivel educativo de la población se habrá formado en instituciones universitarias que responden a intereses particulares.
Viejas y nuevas tendencias de privatización de la universidad en América Latina
La dimensión del sector privado en la educación universitaria y la magnitud de su expansión resulta evidente en los números, pero no dan cuenta de los procesos que se desarrollan por detrás de las cifras y permiten comprenderlas. La investigación en curso permitió identificar algunos de ellos, que presentamos a continuación.
La base de la privatización: incremento de la demanda y reducción de recursos al sector público
Los procesos de distinción social y la búsqueda de transitar circuitos de élite en un contexto de creciente privatización ideológica es una tendencia que apareció hace ya varias décadas y se profundizó en los últimos años. Sin embargo, el principal factor de expansión de la privatización surge de la conjunción de dos procesos de enorme relevancia: el incremento de la demanda de educación superior y la reducción de los recursos al sector público. En los últimos 30 años hubo un incremento sustantivo de la demanda, ocasionado por el crecimiento de las expectativas de estudios universitarios y por la ampliación de la graduación en el nivel secundario (vinculada con la expansión de la obligatoriedad de la educación secundaria en todos los países de la región entre los años ’90 y la primera década de este siglo). La tasa bruta en la educación superior se duplicó entre 1990 y 2005 (sólo 15 años), y se triplicó entre el ‘90 y la actualidad.
No obstante, los recursos para el sector público universitario no crecieron, lo que generó una tensión entre más demanda y menos recursos públicos. La salida fue el arancelamiento o el reforzamiento de los sistemas de selectividad, lo que hizo que una parte sustantiva de esa demanda se derivara hacia el sector privado de mediano y bajo costo, como sucede en Perú, Rep. Dominicana, Chile, Costa Rica, Brasil, Paraguay, entre otros. La aparición y, en muchos casos explosión, de las universidades de bajo costo2 se explica en buena medida por esta situación, ya que éstas se transformaron en la vía de escape de esa tensión y, al mismo tiempo, en un formidable negocio por la alta demanda.
La excepción la constituyó Argentina, que cuenta con una tradición fuerte de universidad pública gratuita y, desde el retorno a la democracia, de libre acceso. Sin embargo, esta tensión entre mayor demanda y menores recursos también existió y se canalizó, a lo largo de los años 90 y principios del siglo XXI, a través de la precarización de las condiciones de trabajo de las y los docentes, con sueldos que fueron perdiendo poder adquisitivo y un incremento sustantivo de docentes ad honorem.
El borramiento de las distinciones entre lo público y lo privado
La equiparación de lo público y lo privado puede observarse en normas y dispositivos de regulación. Esta tendencia tiene una dimensión material y una simbólica. La simbólica se vincula con el hecho de dar igual tratamiento a instituciones públicas y privadas como si fuera lo mismo que estén guiadas por el interés común, o que respondan a intereses particulares. Se establece normativamente y se construye ideológicamente que público y privado es igual.
Subsidiariamente, la expansión de las universidades privadas masivas, de bajo costo y escasa calidad, llevó a que las privadas tradicionales –en general creadas entre los años 50 y 70–, se posicionaran en un lugar simbólico similar a las públicas. De este modo, la distinción entre lo público y lo privado se desplaza a lo “comercial/ no comercial” o “de calidad/ no de calidad”, debilitando con ello otros contenidos políticos respecto de qué se entiende por lo público.
La dimensión material se vincula con los canales de distribución de los recursos del Estado. La información relevada nos permitió identificar cómo esa distinción entre público y privado en el flujo de los fondos públicos se fue debilitando en cuestiones tales como los fondos para investigación, incentivos vinculados con la carrera de investigador/a, las becas académicas o los créditos con aval estatal. Con aparente neutralidad, se establecen sistemas o concursos comunes para ambos sectores, que en la práctica, han sido la vía para que una porción significativa de recursos públicos se derive al sector privado.
Por otro lado, las universidades privadas vienen beneficiándose, de modo indirecto, de recursos públicos al estar exentas del pago de impuestos. Esta exoneración fiscal implica una transferencia de recursos sustantiva aunque solapada.
La incidencia del sector universitario privado en lo público
En los casos estudiados, hemos podido reconstruir cómo se ha venido acrecentando la capacidad de incidencia directa de las universidades privadas en ámbitos de política pública. Las relaciones entre actores protagónicos de las universidades privadas y el poder político es notoria y va desde legisladores en los Congresos Nacionales o cargos en ministerios, hasta las principales agencias de gobierno del propio sistema educativo o universitario.
Asimismo, resultó evidente en todos los países la existencia de universidades privadas tradicionales de élite que forman a quienes luego ocupan cargos de alto rango, generando vasos comunicantes con el gobierno de turno que se traduce en capacidad de lobby.
En este marco, un tópico que resultó llamativo fue la apropiación del concepto de autonomía como bandera de las universidades privadas, despojándolo de su contenido político reformista y reformulándolo en clave liberal como libertad negativa frente al Estado. La autonomía, así, aparece como la carta de resguardo de las universidades privadas para no ser reguladas por el Estado.
El caso de Argentina: un modelo de matriz pública – estatal en tensión
En el panorama latinoamericano, atravesado por las tendencias descriptas, la Argentina constituye un caso particular que, junto a Uruguay y Cuba, se distingue del resto por su fuerte matriz pública-estatal. La particularidad se sustenta en que su sistema universitario público conserva un nivel alto de prestigio, es de carácter gratuito y sostiene modalidades de ingreso poco restrictivas, constituyéndolo como el gran canalizador de la demanda (García de Fanelli, 1997).
Por su parte, las universidades privadas argentinas también tienen particularidades respecto de sus pares latinoamericanas: son entidades sin fines de lucro; no reciben financiamiento estatal y, por lo tanto, dependen económicamente de los aranceles; canalizan los intereses de formación y socialización de determinados grupos sociales; y, salvo excepciones, cuentan con una oferta académica de bajo costo y alta demanda, centrada en las ciencias sociales y humanas (García de Fanelli, 1997; Del Bello et al., 2007).
Esta particular configuración del subsistema universitario fue cobrando forma desde mediados de la década del 50 hasta la actualidad, a partir de sucesivas etapas de expansión y organización de la oferta institucional.
En general, tres son las dimensiones claves en torno a las cuales es posible analizar el grado de privatización de los sistemas de educación superior, tal como hemos visto hasta aquí: la configuración institucional, la distribución de la matrícula y la estructura del financiamiento. Analizando estas tres dimensiones, Argentina se sitúa dentro de los sistemas más orientados a lo público. No obstante, se vislumbran ciertas tendencias, algunas más moderadas y otras más evidentes, que tensionan dicha matriz, a la par que otras orientaciones la refuerzan.
Respecto de la oferta institucional, el sistema universitario argentino pasa de una hegemonía público-estatal, predominante hasta los años 60, a un esquema mixto que, hacia 2016, supone una distribución porcentual por mitades entre sector público y privado.
Esta distribución es particular respecto del resto de América Latina. La primera ola de expansión de instituciones privadas fue, como en el resto de la región, de carácter confesional, a fines de los años 503 y llevó a que el sector público representara solo el 37% del total. Sin embargo, en los años 70, el sector público recuperó participación de la mano del Plan Taquini, que implicó la creación de varias universidades nacionales en el interior del país. La situación quedó prácticamente congelada en los períodos subsiguientes, hasta comienzos de la década del 90, cuando se produce una segunda ola de expansión privada y en pocos años se crean veinte instituciones particulares4. A su vez, en 1995 se sanciona la Ley de Educación Superior (LES), que inaugura un nuevo escenario de regulación: ratifica que las universidades deben ser entidades sin fines de lucro, establece criterios más rigurosos para la creación de nuevas instituciones de educación superior privadas y determina el rol de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) en dichos procesos, promoviendo una “apertura regulada” del sector. Así, en los 10 años posteriores a la ley, de 100 proyectos presentados, sólo se autorizó la creación de 10 Institutos Universitarios (Del Bello et. al., 2007).
Ya entre el año 2004 y el año 2015, en el marco de un cambio de paradigma respecto del rol del Estado, hubo un gran crecimiento del sistema universitario en general –creció un 30%, pasando de de 100 a 130 instituciones– alimentado principalmente por la creación de universidades estatales, que pasaron de 39 a 61 en dicho período. Si bien también hubo un crecimiento de universidades privadas, especialmente entre 2010 y 2014, este fue de menor medida, pasando de 41 a 49, lo que representa una variación del 20% para dicho período.
Sin embargo, este período implicó también una expansión de la privatización, que denominamos la tercera ola u ola invisible, vinculada con el crecimiento y la complejización de la oferta institucional: las nuevas modalidades de relación con la demanda, como la proliferación de sedes, extensiones áulicas y otros formatos que implican la réplica de carreras en una localización distinta de la casa central (Zelaya, 2012) o la duplicación de titulaciones y la proliferación de la educación a distancia. Se trata de procesos que, aún iniciados en los 90, crecen en este período de reposicionamiento del Estado y parecerían ser los espacios por donde se cuela una lógica de mercado que, en el caso de las primeras modalidades tiene su epicentro en el escenario universitario estatal (Marano, 2010).
Considerando la segunda dimensión de análisis, como vimos anteriormente, en la región la tendencia ha sido a que la expansión institucional privada fuera de la mano del incremento de la matrícula en dichas instituciones, oficiando como “absorción de la demanda”. Es decir, en América Latina las instituciones privadas fueron un engranaje fundamental en la ampliación de la la cobertura. En Argentina, en cambio, a pesar de la expansión institucional privada y en un contexto de regulación estatal, sigue siendo el sector estatal el que concentra la mayor proporción de estudiantes, que para el año 2015 representaban el 78% del total.
De todos modos, debe destacarse que la proporción del sector público en relación al privado ha ido disminuyendo desde el año 1990 y, si bien la distribución de matrícula actual es un número bajo de privatización respecto de gran parte de los países de la región, se observa una tendencia sostenida de redistribución hacia el sector privado.
Aún en un contexto de reciente incremento de universidades estatales, los porcentajes de distribución de la matrícula tienden a reposicionar al sector privado.
Por su parte, el sector más dinámico de crecimiento matricular es la educación a distancia. Esta modalidad, tuvo un crecimiento sustancial en el período 2010-2016, cuya variación rondó alrededor del 100%. Sin embargo, mientras que en el sector estatal la modalidad se incrementó en un 22%, el sector privado tuvo un crecimiento exponencial de 208%, pasando de 31.000 estudiantes a casi 100.000 en este breve lapso temporal. Aun cuando es una proporción baja respecto de toda la matrícula, se observa una tendencia en alza que comparte rasgos con procesos similares de carácter más global.
Finalmente, el tercer elemento que suma a la caracterización del modelo argentino como de matriz público-estatal es la dimensión del financiamiento. Si observamos el gasto total (gasto que conjuga los aportes estatales y el aporte privado) en educación superior como porcentaje del PBI, éste representa, en el año 2017, el 1,33%. El 86,2% de los recursos se orienta al sector estatal y el 13,8%, al privado (Red Indices).
Del gasto total, el 90% son recursos públicos, es decir, que aporta el Estado. Analizando esto último –es decir el financiamiento público a la educación superior–, podemos observar que el 97% se destina al sector estatal mientras que solo el 3% restante, al sector privado. Esto significa que el Estado concentra su financiamiento en la educación superior público-estatal.
Es precisamente en este sector donde se observa una tendencia de creciente inversión que queda demostrada en el incremento de la participación de los fondos destinados a las universidades públicas como porcentaje del PBI. Es decir, si observamos la participación porcentual del presupuesto transferido a las Universidades Nacionales en el conjunto del PBI, aún con algunos vaivenes coyunturales, es posible identificar una tendencia creciente desde mediados de los años 90 y más marcada a partir del 2006.
Es importante remarcar que, en años recientes, el presupuesto universitario disminuyó en términos relativos y absolutos, de manera crítica. No obstante, esto no modificó el hecho de que casi la totalidad de los recursos públicos destinados al sistema universitario se orientan a las instituciones públicas
Conclusiones y desafíos
Los sistemas universitarios latinoamericanos son el territorio en el que vienen desplegándose disputas sustantivas por el sentido de la educación y del conocimiento. Son las disputas en torno a si la educación es un derecho o un servicio, y si el conocimiento es un bien común o una mercancía, un commodity. Los procesos, las acciones y los actores son heterogéneos, pero existen elementos y estrategias comunes. Es decir, las tendencias son regionales pero las formas que asumen son locales.
La conjunción de privatización y mercantilización, de expansión del sector privado y de orientación al mercado de lo público, tiene dimensiones sustantivas y requiere acciones urgentes. Las formas en que se están impulsando estos procesos se han ido volviendo menos evidentes, toda vez que tienden a diluirse las diferencias entre lo público y lo privado, y, al mismo tiempo, el sector privado se apropia y redefine las banderas históricas de la universidad pública, como la autonomía y su rol en la democratización del acceso a la educación superior.
En el caso de Argentina, observamos una trayectoria de un modelo con hegemonía universitaria estatal hacia un modelo dual borroso (García de Fanelli, 2006), en tanto ciertos procesos de los últimos años permanecen a primera vista invisibilizados, al mismo tiempo que se comprueba un crecimiento constante del sector privado, que en otros momentos históricos fue más evidente y en años recientes, operó de forma silenciosa. El análisis de los datos estadísticos nos permitió, en este sentido, echar luz sobre ciertas características estructurales del sistema y ciertas tendencias que tensionan lo público y permiten observar que Argentina no ha permanecido al margen de los procesos de privatización y mercantilización de la educación superior, ni siquiera en momentos de reforzamiento del sector público.
Por todo lo desarrollado hasta aquí, resulta fundamental avanzar en profundizar estos análisis, de modo de poder conocer y lograr una mejor comprensión de estos procesos de privatización y mercantilización, que suelen ser bastante más opacos de lo que pensamos, tanto en países con sistemas altamente privatizados, como los casos de Chile, Brasil o Perú, como en aquellos países de matriz y tradición estatal como Argentina o Uruguay. Al mismo tiempo, es de máxima importancia develar la herencia que, en materia universitaria, nos dejan los últimos años de restauración conservadora en Argentina.
En términos regionales, esto plantea enormes desafíos políticos a los colectivos universitarios y a la sociedad en conjunto. Lo que está en juego no es solo el sistema universitario en sí mismo, sino su rol en la construcción de hegemonía y su enorme capacidad de incidencia en la política pública.
En ese sentido, es preciso conocer y trabajar en algunos de los núcleos duros que han canalizado la privatización y que constituyen limitantes para la expansión y profundización de lo público: los criterios de distribución de los recursos públicos; la habilitación o prohibición del lucro de las instituciones privadas; la distinción legal y simbólica entre lo público y lo privado en el sector universitario; las formas en que el Estado regula al sector universitario privado, entre otras.
En forma complementaria, también es preciso develar la configuración actual del sector privado, cuáles son los actores nacionales y transnacionales que intervienen en estos procesos y qué estrategias impulsan, así como dilucidar las nuevas modalidades que asume el desarrollo privado en la actualidad, tales como la expansión de sedes, la educación a distancia, la multiplicación de titulaciones, nuevos formatos que dan cuenta de la diversidad de formas en las que el sistema privado despliega su expansión institucional.
La privatización de los sistemas universitarios responde a intereses económicos, pero, sobre todo, a intereses políticos. América Latina es una de las regiones más desiguales del planeta y la universidad pública resulta una dimensión estratégica en la posibilidad de impulsar procesos sociales orientados por un horizonte de justicia social. La historia de las universidades latinoamericanas da cuenta de ello y esa es su potencia. La radicalización de lo público es condición y posibilidad para la construcción de sociedades más igualitarias.
Referencias
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Notas
