Reflexionar sobre el ascendente protagonismo que el individuo va alcanzando en el universo de la protección internacional de los derechos humanos es un ejercicio apasionante, toda vez que el ser humano cada vez comparte más la esfera tradicionalmente reservada a los Estados, con éstos, las Organizaciones Internacionales y otras entidades que progresivamente consolidan cierta esfera de subjetividad jurídico internacional, como los pueblos o los movimientos de liberación nacional.

Esta afirmación del protagonismo del individuo en el espectro del derecho internacional se da tanto en una vertiente activa, como pasiva, tal y como demuestra la adopción del Estatuto de la Corte Penal Internacional, el 17 de Julio de 1998 en Roma. Nosotros nos centraremos en el costado activo de la cuestión, concretamente en la capacidad jurídico-procesal del individuo en el ámbito de la protección internacional de los derechos humanos, que definiríamos como las posibilidades de acceso y actuación individual ante determinada instancia internacional de control de los derechos humanos.

Nuestra elección se justifica por la enorme importancia del asunto, sobre todo si dirigimos nuestra mirada a las víctimas de violaciones de derechos humanos, y pensamos cómo en no pocas ocasiones las jurisdicciones nacionales no responden adecuadamente a esas violaciones.

La progresividad es una nota inherente al tema que proponemos analizar. Pedro Nikken la define como: "tendencia manifiesta que se observa en la protección internacional de los derechos humanos hacia la expansión de su ámbito de modo continuado e irreversible, tanto en lo que se refiere al número y contenido de los derechos protegidos como por lo que toca a la eficacia y el vigor de los procedimientos en virtud de los cuales los órganos de la comunidad internacional pueden afirmar y salvaguardar su vigencia"1 . Es claro que tales procedimientos serán más eficaces y vigorosos, cuanto mayores sean las posibilidades de los individuos de defender sus derechos humanos en la esfera internacional.

La llegada de la persona individual a los sistemas internacionales de protección de derechos humanos es sin duda producto de la reformulación del propio derecho internacional público, en su tránsito del modelo jurídico que doctrinalmente se adjetiva como clásico, al también calificado por la comunidad de los autores como contemporáneo.

En tal sentido, nos gustaría destacar que el cada vez mayor protagonismo de los individuos en el campo del derecho internacional de los derechos humanos, viene de la mano de una nueva visión del principio de soberanía, que se reconceptualiza, desligando del exclusivo campo nacional las materias atinentes a la protección de los derechos humanos2 .

Otro principio que también se ve afectado en su concepción clásica por la subjetividad jurídica internacional del individuo, es el de no intervención en los asuntos internos, dado que los derechos humanos dejan de ser entendidos como cuestiones de mera competencia estatal, y pasan a considerarse "preocupación legítima" de la comunidad internacional, tal y como se reconoció en la conferencia mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 19933 .

Tras estas precisiones iniciales, nos adentraremos en nuestro preciso objeto de examen. Sugerimos como método analítico de la cuestión comenzar por ofrecer una visión panorámica de las posibilidades que ofrecen a los individuos los diferentes sistemas de protección internacional de derechos humanos, para después centrarnos en aquellos que dotan a la persona individual de mayor protagonismo y son los únicos que cuentan con órganos jurisdiccionales de control: el interamericano y el europeo.

El viaje que proponemos por el mundo de la protección internacional de los derechos humanos, nos permitirá arribar, finalmente, a una serie de conclusiones.

Como es sabido, la protección internacional de derechos humanos se desarrolla en dos niveles: universal y regional. No nos vamos a adentrar en la discusión de la pertinencia de su coexistencia, porque excede a nuestro propósito, pero sí nos pronunciaremos en favor de la tesis que postula que, en general, ambos tipos de protección (universal y regional) son compatibles, deseables y no excluyentes4 .

Cuando hablamos de eficacia de la protección internacional de los derechos humanos, nos estamos refiriendo al grado de evolución que ha alcanzado determinado sistema y a la potencialidad del mismo para atender y reparar las violaciones de tales derechos.

Desde el punto de vista en el que hacemos focus, esto es, desde la legitimación activa del individuo para acceder y actuar ante un órgano internacional de derechos humanos, el mayor nivel de desarrollo lo habrá alcanzado un sistema internacional de derechos humanos que: 1.- permita el acceso de los individuos ante sus órganos de protección; 2.- posibilite la actuación sin trabas de tales demandantes en todo el procedimiento ante los mismos, en igualdad de armas con los Estados; y 3.- disponga de un órgano de naturaleza jurisdiccional que emita resoluciones vinculantes para los Estados, al que los peticionarios individuales tengan acceso en igualdad de condiciones con aquéllos.

La importancia de la cuestión es evidente, y sirve aún cuando analizásemos las diferencias o amplitudes normativas de los distintos sistemas, pues "no es razonable concebir derechos sin la capacidad procesal de vindicarlos"5 .

Podemos adelantar de entrada que el mayor grado de cumplimiento de esos requisitos lo encontraremos en los sistemas regionales de derechos humanos instaurados en la Organización de los Estados Americanos (sistema interamericano) y en el Consejo de Europa (sistema europeo). Con esa base, y pese a sus deficiencias, pueden ser considerados los sistemas más fuertes y eficaces, razón por la que los estudiaremos por separado y en términos comparativos en el siguiente ítem.

Ahora nos detendremos en el sistema universal y en el resto de sistemas regionales, que por cumplir en menor grado con los requisitos antes enunciados presentan mayores debilidades en la eficacia de la protección que ofrecen.

Una visión de conjunto nos indica que la protección de derechos humanos en el seno de Naciones Unidas, está marcada por la complejidad y diversificación, que se traducen en la falta de eficacia. Así, la mayoría de los mecanismos previstos tienen que ver con la presentación y examen de informes estatales periódicos, lo cual conlleva notables complicaciones burocráticas e incumplimientos estatales. De otro lado, no existe una protección jurisdiccional de los derechos humanos en el sistema universal6 .

Son los dos Pactos de 1966 (de Derechos Civiles y Políticos7 ; y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales8 ), los que vienen a proveer de algunos mecanismos protectores a muchos de los derechos que la Declaración Universal se limitaba a reconocer.

De las convenciones universales de derechos humanos sólo nueve se han dotado de órganos y mecanismos de control9 . Dichas convenciones son: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales; Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen del Apartheid; Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; Convención sobre los Derechos del Niño; Convención Internacional contra el Apartheid en los Deportes; y Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares.

Es común a todas ellas el mecanismo de presentación de informes periódicos, no así el de quejas entre Estados, ni la posibilidad de que los individuos presenten comunicaciones contra aquéllos.

En el sistema convencional de Naciones Unidas, el individuo sólo está habilitado para presentar comunicaciones: 1.- Ante el Comité de Derechos Humanos, órgano de control del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, si su Protocolo Facultativo, que prevé la posibilidad del Comité de recibir y examinar tales quejas, ha sido ratificado por el Estado demandado10 . 2.- Al Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, órgano supervisor de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Eliminación Racial11 , siempre y cuando el Estado contra el que la queja se dirija haya reconocido la competencia de dicho Comité para recibir y examinar comunicaciones individuales12 . 3.- Ante el Comité contra la Tortura, encargado de la vigilancia de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanas o Degradantes13 , si el Estado ha reconocido la competencia de dicho Comité para la recepción y examen de quejas individuales14 .

Vemos que en los tres casos la posibilidad otorgada a los demandantes individuales de dirigirse a tales órganos es de carácter facultativo, esto es, requiere un acto de voluntad adicional por parte del Estado. También en los tres casos se requiere a los peticionarios individuales que ostenten la calidad de víctima, el procedimiento es de tipo cuasicontencioso y confidencial15 .

Parece que en breve se adoptará un Protocolo Facultativo a la Convención Para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra La Mujer (CEDAW), cuyo proyecto ya ha sido concluido16 . Dicho Protocolo otorgará a los particulares la posibilidad de someter sus peticiones al Comité de la CEDAW.

En relación a derechos económicos, sociales y culturales, el sistema universal tiene mucho camino por andar: El Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales del Pacto del mismo nombre, sólo examina la situación de tales derechos a la luz de informes17 (ver página siguiente) , sin que se haya reconocido al individuo la posibilidad de presentar peticiones ante dicho Comité.

En la órbita de los mecanismos extra-convencionales de Naciones Unidas que sirven a la protección de los derechos humanos, también se estudian comunicaciones individuales. Los órganos que intervienen en su análisis son la Comisión de Derechos Humanos, creada por el ECOSOC en 1946, y el órgano subsidiario de aquella: la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de Minorías, nacida en 1947. La base jurídica de actuación de dichos órganos son las resoluciones del ECOSOC 1235 (XLII), de 6 de junio de 1967; y 1503 (XLVIII), de 27 de mayo de 1970. Se trata de dos procedimientos no convencionales; uno es de naturaleza confidencial (1503), y el otro de carácter público (1235).

En líneas generales, cabe destacar, siguiendo a Carlos Villán Durán, que: "Estos procedimientos no se establecieron, en su inicio, para ayudar a resolver situaciones individuales, sino para tratar problemas globales, es decir situaciones de violaciones graves y masivas de los derechos humanos. No obstante, la evolución posterior muestra que el "procedimiento 1235" se va separando del "1503" en la medida que trata de dar una respuesta tanto a las situaciones globales como, de paso, a los casos individuales con los que se encuentra (procedimientos de "acciones urgentes"."18 (ver página siguiente) 

Los procedimientos públicos especiales de la Comisión, nacidos de la evolución del procedimiento 1235 son los que conocen de más vigencia y aplicación en la actualidad. Citando de nuevo a Carlos Villán: "Tales procedimientos han sentado las bases de un sistema de protección internacional flexible y novedoso, en que reglas "sagradas" del DI clásico y convencional, tales como el consentimiento del Estado y el agotamiento de los recursos internos, ya no son obstáculo para la presentación de reclamaciones individuales en la esfera internacional. Pues bien, el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria de la Comisión de Derechos Humanos ha sido el primer procedimiento extraconvencional en adoptar dictámenes (...) sobre cada caso o queja individual que se le ha presentado. Estos dictámenes son de naturaleza jurídica cuasicontenciosa, equivalentes a los de los Comités establecidos en tratados que tienen competencia para recibir quejas individuales"19 .

Por último, destacar un trascendente paso dado por Naciones Unidas, en vías de consolidar la relevancia internacional de los individuos en la esfera internacional, cual es la adopción, en diciembre de 1998, de una Declaración sobre el Derecho y el Deber de los Individuos, los Grupos y las Instituciones de Promover y Proteger los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales Universalmente Reconocidos20 .

De lo expuesto podemos concluir que en el sistema universal de protección de los derechos humanos, la diversificación y complejidad referidas al inicio son palpables; sin perjuicio de lo cual los avances también son notables e incesantes en Naciones Unidas, respecto al reconocimiento de capacidad jurídico procesal a las personas para acudir a los diferentes órganos y mecanismos de protección de los derechos humanos que existen en su órbita.

La protección regional de los derechos humanos puede ser definida cómo aquella que nace y se desarrolla en el marco de una organización regional de Estados.

Al día de hoy la región Asia-Pacífico no cuenta con tal protección, pero sí existen proyectos para instaurarla21 . En otras zonas del mundo la protección de derechos humanos existe en letra, pero no en la práctica, o es más débil que la que se proporciona en Naciones Unidas; nos referimos a las regiones árabe, africana y de la Comunidad de Estados Independientes, en las que las notas de ausencia de democracias reales y bajos niveles de desarrollo, en absoluto favorecen la vigencia de los derechos humanos.

Seguidamente, examinaremos el papel que hasta el momento juegan los individuos en los sistemas árabe, africano, y de la Comunidad de Estados Independientes.

En la Liga de Estados Árabes(LEA), constituida en 1945, la primera intención de atender la cuestión de los derechos humanos se da con la creación de la Comisión Regional Permanente Árabe para los Derechos Humanos, por la Resolución 2443(XLVII),de 3 de septiembre 1968. Pero esta Comisión sólo desempeña funciones promocionales22 .

El 15 de septiembre de 1994 se adoptó en El Cairo la Carta Árabe de Derechos Humanos23 , por el Consejo de la Liga de Estados Árabes. Dicho instrumento no se encuentra en vigor; es más, no cuenta a la fecha con ninguna de las siete ratificaciones que precisa para ello24 .

La Carta Árabe crea un Comité de Expertos para su aplicación, compuesto por siete miembros elegidos por los Estados Miembros del Consejo de la LEA para un mandato de tres años, que actuarán a título individual25 .

Pero en el articulado de la Carta no se prevé la posibilidad de los individuos de presentar comunicaciones ante dicho Comité; éste sólo tendrá por misión el examen de informes estatales periódicos, y la remisión de sus observaciones, junto a las explicaciones de los Estados, a la Comisión Permanente de Derechos Humanos de la Liga.

Vemos pues que el sistema árabe de protección de los derechos humanos es aún muy débil, al extremo de que su principal instrumento jurídico no está en vigor, y no se ha previsto la posibilidad de los individuos de elevar quejas ante el Comité que crea. Ello sin despreciar la importancia de que se hayan puesto las primeras piedras de un futuro sistema protector de derechos humanos, en una región tan conflictiva en la materia como es la de los países árabes.

La Organización de la Unidad Africana (OUA) nace en Addis-Abeba (Etiopía) en 1963. En su seno se adopta la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos26 , el 27 de Julio de 1981, en Nairobi (Kenya). El nutrido conjunto de derechos que reconoce, contrasta con la debilidad del mecanismo de protección que ha previsto27 ; pues la Comisión Africana es un órgano meramente administrativo y altamente politizado28 , y el otro órgano de "protección" no es sino la Asamblea de Jefes de Estado o de Gobierno.

La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, está compuesta por once comisionados, elegidos por los Estados miembros de la OUA, y tiene su sede en Banjul (Gambia). Sus funciones fundamentales son la promoción y protección de los derechos humanos, junto a la interpretación de la Carta Africana.

En lo que respecta a las peticiones individuales, la Carta se refiere con vaguedad a la amplia categoría de "otras comunicaciones"29 , distintas de las presentadas por los Estados. Según Fatsah OUGERGOUZ, la propia Comisión Africana ha interpretado esa expresión como referida a las peticiones provenientes de individuos, sus representantes u organizaciones no gubernamentales, sin que sea necesario ningún acto de voluntad estatal distinto al de ratificar la Carta Africana, para que la Comisión pueda entender de tales comunicaciones30 .

Pero la accesibilidad del sistema africano no se compadece con la ineficacia de su función protectora, pues la Comisión Africana en principio sólo puede adoptar medidas respecto a "casos que revelan la existencia de un conjunto de serias y masivas violaciones de derechos humanos y de los pueblos"31 , por más que, como afirma el autor antes mencionado, dicho órgano trata también de amparar violaciones aisladas de derechos humanos32 .

Asimismo, es dable destacar que el Reglamento de la Comisión Africana33  contiene numerosas previsiones sobre las relaciones de este órgano con organizaciones no gubernamentales, las cuales pueden obtener estatuto de observador, y ser consultadas por la Comisión, a iniciativa de ésta o a demanda de la organización de que se trate34 .

El 9 de Junio de 1998 se adoptó en Ouagadougou (Burkina Faso) un Protocolo a la Carta Africana, sobre la creación de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos35 . En el mismo se permite a individuos y organizaciones no gubernamentales introducir demandas directamente ante la Corte, a condición de que el Estado demandado haya declarado su aceptación de tal posibilidad.

No cabe ser muy optimista en cuanto a una cercana entrada en vigor de dicho Protocolo (que necesita 15 ratificaciones), ni acerca de las reales posibilidades de actuación de la Corte Africana el día que empiece a funcionar; ello tanto por consideraciones políticas, como económicas. En cualquier caso, son realmente importantes los pasos que se están dando para la creación de un sólido sistema de protección de los derechos humanos en África. De entre todos los sistemas regionales estudiados en este acápite, el presente destaca por su nivel de desarrollo, atendidos los tres requisitos que enunciábamos con anterioridad, para determinar la eficacia de un sistema de protección de derechos humanos.

Dicha organización internacional, nacida tras el desmoronamiento de la Unión Soviética, adoptó la Convención de Derechos Humanos de la Comunidad de Estados Independientes, en Minsk (Bielorrusia), el 26 Mayo de 1995.

En el referido instrumento no se especifican expresamente los mecanismos para la salvaguardia y control de los derechos que reconoce, pero integra el Estatuto de la Comisión de Derechos Humanos de la CEI, en el que se otorga a los individuos y organizaciones no gubernamentales la posibilidad de dirigir peticiones individuales a dicho órgano.

Como afirma Antônio Cançado Trindade, esa Comisión no puede considerarse como un órgano de control independiente e imparcial, toda vez que sus miembros actúan representado a los Estados y son nombrados por los mismos de manera directa, sin atender a reglas de elección que aseguren un mínimo de autonomía en el desempeño de sus funciones36 .

Este sistema podría presentar zonas de conflicto con el europeo, respecto a aquellos Estados que además de ser miembros de la CEI y ratificar la Convención de Minsk, también lo sean del Consejo de Europa y partes del Convenio Europeo de Derechos Humanos. La cuestión ha sido estudiada en profundidad por el autor antes citado, y parece que se resuelve en la práctica en favor del sistema europeo37 .

Tras nuestro recorrido por el sistema universal y algunos sistemas regionales de protección, pasamos a considerar los dos sistemas que resultan ser los más efectivos en cuanto a real protección de los derechos que sus marcos normativos consagran: el sistema europeo, instaurado en el Consejo de Europa; y el sistema interamericano, gestado en la Organización de Estados Americanos.

Sin perjuicio de no abordar de entrada la anunciada comparación, sí subrayamos las razones fundamentales que creemos hacen de tales sistemas los más desarrollados y protectores, por el grado de cumplimiento de los requisitos que establecíamos debían darse en un determinado sistema internacional de protección de derechos humanos, en aras de su eficacia.

En tal sentido, el primero de nuestros argumentos es que en ambos sistemas regionales se reconoce a los individuos la posibilidad de presentar comunicaciones, que se tramitan de una forma seria y rigurosa.

La segunda razón que aducimos es que, en mayor o menor medida, también les reconocen a los peticionarios individuales el derecho de participar en los procedimientos que se ventilan ante sus órganos de protección.

Por último, tanto en el sistema interamericano, como en el europeo, existen órganos jurisdiccionales que pueden llegar a dictar una sentencia, de acatamiento indiscutible para los Estados.

Antes de abordar una visión comparativa de ambos sistemas, necesitamos desarrollar ciertas premisas explicativas. En primer lugar pondremos el acento en la reforma del sistema europeo, que con la entrada en vigor del Protocolo 11 al Convenio Europeo de 1950 se ha convertido en el primer sistema internacional de derechos humanos plenamente jurisdiccional, y con acceso directo del demandante individual. En segundo lugar, enunciaremos los principales rasgos del sistema interamericano.

Muy brevemente queremos referirnos a la reforma del sistema europeo de protección de derechos humanos, que puede tildarse de histórica no sólo para el propio sistema, sino porque abre nuevos horizontes en la protección internacional de los derechos humanos38 .

El sistema nace y se desarrolla en el Consejo de Europa y su principal instrumento en materia de derechos humanos es el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (CEDH), que fue suscrito en Roma en 1950 y entró en vigor en 1953. Es una carta típica de derechos civiles y políticos, y en su redacción original previó un mecanismo orgánicamente trial de protección, puesto que confería a la Comisión Europea de Derechos Humanos, al Comité de Ministros del Consejo de Europa y al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, facultades en tal sentido. Ese mecanismo también era potencialmente jurisdiccional en su inicial formulación, porque el asunto planteado podía llegar al Tribunal Europeo, si tras el trámite ante la Comisión, ésta o el Estado demandado lo elevaban ante el mismo.

El CEDH ha sido completado, ora ampliado, ora reformado, mediante la adopción de once Protocolos, entre 1952 y 1994. Según clasifica Juan Antonio Carrillo Salcedo, tendríamos dos tipos de Protocolos: los sustantivos -o normativos- y los referidos a organización y competencias de los órganos del mecanismo de garantía39 .

Entre los de naturaleza procesal destacamos dos de tales instrumentos, que están estrechamente relacionados con nuestro tema de análisis: el Protocolo 9 y el Protocolo 11.

El Protocolo 9 fue adoptado en Roma, el 6 de Noviembre de 199040 (ver página siguiente) , y supuso una reforma fundamental al sistema de protección consagrado en el Convenio de 1950, pues consistió en dotar a los demandantes individuales de la posibilidad de elevar su asunto al Tribunal, una vez agotado el trámite ante la Comisión y en el plazo, común para las partes, de tres meses41 .

Fue un paso indudablemente positivo para la aproximación del demandante individual al Tribunal, pero tímido también, ya que se trató de un Protocolo de carácter facultativo que los Estados podían ratificar o no, viéndose condicionados sus efectos a dicho acto de voluntad estatal.

Además, no aseguraba que el Tribunal conociese del fondo de los asuntos que le eran planteados por los demandantes individuales; ello porque: 1. - el asunto debía pasar el fuerte filtro de admisibilidad de la Comisión; 2.- una vez que era deferido al Tribunal por el demandante debía pasar otro filtro, esta vez de un Comité de tres miembros del propio Tribunal, que podía decidir por unanimidad que éste no conozca del asunto, caso en el que el Comité de Ministros sería el llamado a hacerlo42 .

El Protocolo 11 al Convenio Europeo43  enmienda el sistema de forma verdaderamente revolucionaria. El mecanismo estrenado en el Consejo de Europa supone, principalmente, la desaparición de la Comisión y el antiguo Tribunal, junto con la función decisoria del Comité de Ministros, y la creación de un nuevo y único órgano de funcionamiento permanente44  que los sustituye: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH, sito en Estrasburgo), al que los particulares tienen acceso directo, y condición de parte a lo largo de todo el proceso45 .

Como decimos, estamos ante un Protocolo de enmienda; ello por dos razones: 1. - todas las Partes del Convenio habían de expresar su consentimiento para que el texto deviniese obligatorio46 ; 2. - su texto viene a reemplazar cierta parte del articulado del Convenio de 195047 .

La carga de trabajo de los órganos de Estrasburgo y consecuente dilatación en la duración de los procedimientos que ante ellos se ventilaban, la enorme ampliación de miembros del Consejo de Europa -hoy lo integran cuarenta y un Estados, todos ratificadores del Convenio Europeo de Derechos Humanos-, junto con la voluntad de mejorar la eficacia del sistema, han sido algunas de las razones que han permitido tan sustancial reforma48 .

El TEDH está ahora compuesto de tantos jueces como Estados partes en el Convenio49 . Además de su competencia para conocer demandas entre Estados y la posibilidad de emitir opiniones consultivas, está facultado para entender de las demandas presentadas por cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de una violación de los derechos que el CEDH y sus Protocolos contemplan50 .

Las condiciones de admisibilidad de demandas permanecen sin cambios en el nuevo Convenio, que en su artículo 35 aglutina el contenido de los antiguos artículos 26 y 27, con la salvedad de que estos últimos estaban destinados al conocimiento de la Comisión, y el nuevo artículo se dirige al Tribunal. En resumen, los requisitos de admisibilidad son: el agotamiento de los recursos internos por la parte demandante; el plazo de seis meses para acudir al Tribunal, contados a partir de la decisión interna definitiva; que la demanda no sea anónima, ni se haya sometido antes ante el propio Tribunal u otra instancia internacional, y no contenga hechos nuevos; así como que no se considere manifiestamente mal fundada o abusiva.

Conforme establece el artículo 27.1 del CEDH reformado: "Para el examen de los asuntos que se le sometan, el Tribunal actuará en comités formados por tres jueces o en Salas de siete jueces o en una Gran Sala de diecisiete jueces. Las Salas del Tribunal constituirán los comités por un período determinado."

Explicamos brevemente que los Comités de tres miembros dilucidan la admisibilidad de las demandas, debiendo la inadmisibilidad adoptarse por unanimidad. Por su parte, las Salas de siete miembros, formadas a partir de Secciones, son el modo de trabajo del Tribunal en la mayoría de los casos. Entienden también de cuestiones de admisibilidad y se pronuncian sobre el fondo, debiendo intentar el acuerdo amistoso de las partes antes de pronunciar la Sentencia. Dichas Salas pueden de oficio elevar un asunto a la Gran Sala (inhibición). Esta última está compuesta por diecisiete jueces, y entiende de los asuntos que le eleven las Salas, siempre que las partes no se opongan a ello. También de los casos que les sean enviados por las partes dentro de los tres meses posteriores a la sentencia de Sala (reenvío), si un Colegio de cinco jueces de la Gran Sala decide entender del asunto.

La reforma está marcada por la continuidad del nuevo Tribunal, respecto a lo que venía siendo el sistema en su anterior estructura; de un lado porque hereda cometidos que eran propios de la Comisión, sobre todo referidos a la admisibilidad de las comunicaciones, y de otro porque se quiere también que prosiga en la misma línea jurisprudencial de los órganos que sustituye.

Las críticas al cambio del sistema europeo son del más variado tono; pero tanto sus detractores como sus defensores, están de acuerdo en que sólo el tiempo desvelará las ventajas e inconvenientes de la solución adoptada respecto a otras alternativas. Lo que para nosotros resulta claro es que, en lo que concierne a las posibilidades procesales del demandante individual, el Protocolo 11 supone un indudable avance.

Sin adentrarnos en un detallado análisis de las peculiaridades institucionales y normativas del sistema interamericano, sí quisiéramos reseñar algunas de sus más importantes características51 .

El régimen de protección del sistema interamericano de derechos humanos es asumido por dos órganos, y conoce de varios niveles de protección. Los órganos son la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. La Asamblea General de la OEA también tiene algunas atribuciones en la materia, cuales son la intervención en la elección de los miembros de la Comisión y la Corte; y la supervisión del cumplimiento de sus resoluciones.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, sede en Washington) fue creada en 1959 y es un órgano principal de la OEA desde 196752 . Está compuesta por siete integrantes elegidos por la Asamblea General de la OEA, a propuesta de los Estados miembros, que deben ser nacionales de cualquier Estado miembro de la Organización53 

Todos los Estados miembros de la OEA están sujetos a la actuación de la Comisión, que aplica las disposiciones del Pacto de San José a aquellos Estados que lo han ratificado, y también dispone de sostén jurídico para actuar respecto a los que no lo han hecho. Respecto de estos últimos Estados su competencia encuentra base en la propia Carta de la Organización, el Estatuto y Reglamento de la CIDH, siendo el instrumento que aplica la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

Tal y como dispone el artículo 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: " Cualquier persona, grupo de personas o entidad no gubernamental reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado parte"54 .

El acceso del demandante individual ante el sistema interamericano se caracteriza pues por su amplitud; mucho mayor que la que encontramos en su similar europeo, en el cual, antes y después de la reforma obrada por el Protocolo 11 al CEDH, se exige la condición de víctima de la violación alegada a quien pretenda beneficiarse de su protección.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos fue creada por el Pacto de San José y es, junto al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, uno de los dos tribunales internacionales, ambos de carácter regional, que hasta el momento existen en la materia55 .

Con sede en San José de Costa Rica, está compuesta de siete jueces, nacionales de los Estados miembros de la Organización, que son elegidos a título personal, sin que pueda haber dos jueces de la misma nacionalidad56 .

La competencia de la Corte se desdobla en el ejercicio de dos funciones: jurisdiccional y consultiva. La primera está regida por los artículos 61, 62 y 63 del Pacto de San José, y la segunda encuentra su base en el artículo 64 del mismo cuerpo legal.

Puede decirse que el sistema interamericano de protección de derechos humanos es potencialmente jurisdiccional, como lo era el europeo antes de su reforma. En primer lugar, porque es preciso que el Estado en cuestión sea parte en la Convención Americana y haya efectuado una declaración especial aceptando expresamente la competencia contenciosa de dicho órgano jurisdiccional57 , para que la Corte Interamericana pueda desplegar su función contenciosa respecto de dicho Estado.En segundo lugar, porque únicamente podrán llevar casos ante la Corte Interamericana la Comisión Interamericana y los Estados partes de la Convención58 . Hasta el momento, siempre ha sido la Comisión quien ha dirigido casos a la Corte, en ningún caso han sido los Estados59 , algo que sí sucedía con frecuencia en el sistema europeo.

Cuando nos referíamos a los niveles de protección que conoce el sistema, lo hacemos diferenciando el grado de compromiso alcanzado por los diferentes Estados americanos con el mismo. Así, el nivel de compromiso más bajo sería el de aquellos Estados miembros de la OEA que no han ratificado el Pacto de San José, respecto a los cuales sólo la Comisión puede actuar aplicando la Declaración Americana.

El segundo nivel lo ostentarían los Estados que han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pero que no han aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, por lo que respecto a ellos también podrá actuar únicamente la Comisión, aunque ya en aplicación del Pacto.

El grado de compromiso más alto con el Sistema lo tienen los Estados que, además de ratificar el Pacto de San José, han aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Y ni que decir tiene que la implicación de los Estados con el sistema también se mide por el grado de acatamiento de los pronunciamientos de sus órganos de protección, y atendiendo a la ratificación de los demás instrumentos de su nutrido marco normativo.

Con las premisas dadas vamos a centrar nuestra comparación en el tema que nos viene ocupando: el papel del demandante individual, ante el Tribunal de Estrasburgo y ante la Comisión y Corte Interamericanas. Para ello diferenciaremos dos cuestiones: de un lado el acceso o legitimación, de otra la condición de parte y el locus standi ante dichos órganos. Si bien existe otra importante forma de acción individual ante los sistemas, cada vez más utilizada en ambos por organizaciones no gubernamentales y expertos en derecho internacional, cual es posibilidad de presentación de "amicus curiae", esta cuestión la dejamos simplemente enunciada.

Respecto al acceso, sin duda es más amplio en el sistema interamericano, en cuanto a los peticionarios legitimados para arribar al sistema. Mientras que en el sistema europeo es necesario ostentar la calidad de víctima (art.34 Convenio Europeo reformado), en el interamericano el peticionario no tiene por qué ser la víctima de la pretendida violación (art. 44 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sin embargo, en el europeo se tramitan también las peticiones de personas jurídicas víctimas de violaciones al Convenio Europeo, algo que no ocurre en el interamericano.

Cabe señalar que en el sistema europeo la noción de víctima se ha ido definiendo de manera progresivamente amplia, atendida la jurisprudencia emanada de sus órganos de protección. Así se han acuñado los conceptos de víctima potencial y víctima indirecta60 .

En ambos sistemas las comunicaciones individuales han de cumplir ciertas condiciones de admisibilidad61 . En tal sentido han de guardarse ciertos requisitos de forma en dichas peticiones, como por ejemplo la adecuada identificación del peticionario. También deben haberse agotado los recursos internos disponibles; al respecto y en líneas generales, viene siendo mayor la exigencia en el sistema europeo que en el interamericano, lo que seguro es motivado por la juventud de muchas democracias latinoamericanas, en las que los recursos de las jurisdicciones internas no siempre existían, eran eficaces o accesibles. Con el ingreso de los países del ex-bloque soviético en el seno del Consejo de Europa, es probable que la interpretación sobre el particular del TEDH se aproxime en la materia a la jurisprudencia interamericana.

Otro requisito de admisibilidad en los dos sistemas es el no sometimiento a otra instancia internacional del asunto, o la presentación de cuestiones pendientes, examinadas o resueltas ante los mismos o distintos órganos. Asimismo, el peticionario individual ha de presentar su queja en un plazo de seis meses desde la notificación de la última resolución interna. Como ocurre con otros requisitos, este plazo es más atentamente vigilado en Estrasburgo que en Washington. En el sistema interamericano incluso se prevé prescindir del indicado plazo ante la ausencia de debido proceso legal en las jurisdicciones internas, el impedimento de acceso o agotamiento a los recursos internos, o retardo injustificado en la resolución de estos últimos62 .

Dejando de lado la vasta cuestión de la admisibilidad, y una vez retratados quiénes y en qué condiciones pueden acceder a los órganos de protección de derechos humanos interamericanos y europeos, subrayamos el hecho de que el peticionario ante el sistema interamericano se dirigirá a un órgano de naturaleza administrativa: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Pero el demandante individual en el nuevo sistema europeo se dirige, desde el 1 de noviembre de 1998, a un órgano netamente judicial: el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que crea el Protocolo 11.

Ello es importante porque supone que, de entrada, el sistema europeo ofrece al individuo muchas más probabilidades de obtener una resolución internacional, judicial y vinculante, que el interamericano.

Visto el acceso del individuo a los sistemas que careamos, nos detendremos en la cuestión de su posición procesal, esto es, en el examen de su ius standi ante los órganos de protección interamericanos y europeo.

En el sistema interamericano de hoy daría la impresión de que se "juega al escondite" con el peticionario individual, durante el recorrido procesal de su demanda. Un juego que lógicamente no es su deseo, sino que le viene impuesto por la dificultad de los Estados en reconocerle protagonismo e igualarle en armas.

Nuestra afirmación se basa en la incoherencia que supone que un sistema que ofrece el mayor grado del acceso al mismo, haga perder al peticionario la relación con SU asunto al llegar al final de la etapa que se ventila ante la Comisión Interamericana. Así el informe dictado por dicho órgano, en virtud del artículo 50 del Pacto de San José, no se le transmite al peticionario, quien desde entonces permanece formalmente ajeno al procedimiento.

En el estado actual de evolución del sistema interamericano, es en el plazo de tres meses, contado a partir de la notificación del citado informe, que la Comisión o los Estados partes pueden dirigir un caso a la Corte Interamericana63 .

El demandante individual no puede elevar su asunto a la Corte Interamericana, ni, en el supuesto de que llegue, ser parte en el proceso que ante ella se ventile. Si el caso pasa a conocimiento de la Corte, el peticionario sólo tiene una forma indirecta de participar en el procedimiento, que es la actuación de sus representantes como asesores de la Comisión64.

El demandante individual reaparece de su escondite en la fase de reparaciones ante la Corte, gracias a una reforma de su Reglamento, en vigor desde el 1 de Enero de 199765 , que ha posibilitado al demandante individual la presentación de sus argumentos y pruebas autónomamente en la etapa de reparaciones, último tramo del proceso ante la Corte.

Este orden de cosas es muy distinto al que ofrece el sistema europeo en la actualidad, pues el litigante individual en dicho sistema regional ya no pierde el contacto con el asunto que somete a la consideración del TEDH; algo que por supuesto nos parece de toda justicia, pues no debemos olvidar que se trata de SU caso y nadie es más apto para defenderlo que la propia persona demandante, a través de la representación procesal que libremente designe.

Si bien ese efecto "escondite" se ha sentido también en el sistema europeo a lo largo de su historia, sí cabe señalar grandes matices en relación al desarrollo interamericano. Y es que desde el primer caso que entendió el TEDH ( asunto Lawles contra Irlanda66 ), dicho órgano reconoció la necesidad de tomar en cuenta el punto de vista del demandante, y esa actitud le llevó a reformar su propio Reglamento para otorgar ius standi al peticionario individual en el procedimiento que ante él se ventilaba67 . Después, la adopción de los Protocolos 9 y 11 ha contribuido a desdibujar esa sensación en el sistema europeo.

Se ha hablado de la posibilidad de que el sistema interamericano siga los pasos del europeo en sus próximas reformas. Pero también se ha apuntado, con acertado criterio, que una idéntica solución a la llevada a cabo en Europa con el Protocolo 11 al CEDH, no es aconsejable en las condiciones que rigen el sistema interamericano, pues la eliminación de la Comisión es inviable en un sistema que aún tiene tres escalas de aplicación: la de los países que han ratificado el Pacto de San José de Costa Rica y aceptado la competencia contenciosa de la Corte; la de los países que sólo han ratificado el Pacto, y la de los que no lo han hecho, respecto a los cuales sólo la Comisión puede actuar. También sería negativa la supresión de la Comisión, por el importante papel que juega su sistema de informes en la protección de los derechos humanos del continente.

Quizás sí convendría abordar una reforma de similares características a la introducida por el Protocolo 9 al Convenio Europeo, posibilitando a los demandantes individuales llevar sus casos a la Corte Interamericana una vez concluido el trámite ante la Comisión, y ser parte en el procedimiento que ante la misma se tramite en igualdad de condiciones con los Estados.

Lo que es cierto es que cada vez son mayores los vientos de reforma del sistema interamericano, en dirección a conceder a los individuos plena capacidad procesal en el procedimiento que se desarrolla ante sus órganos protectores; es harto probable que en breve se consume esta renovadora tendencia68 .

Respecto al novedoso sistema europeo, será como decimos el tiempo el que demostrará la validez de la reforma en toda su extensión, pero como ya sostuvimos al analizarla, sin duda el demandante individual ha salido considerablemente favorecido con la misma.

Llegamos así al final de nuestro análisis, que ha recorrido el amplio universo de la protección internacional de los derechos humanos a nivel universal y regional, siempre haciendo focus en las posibilidades de acción individual. Por último, nos hemos centrado en el examen comparativo de los dos sistemas que consideramos más eficaces en la protección internacional de los derechos humanos: el interamericano y el europeo.

Tras ese largo paseo, observamos cómo el protagonismo del individuo en la protección internacional de los derechos humanos es cada vez mayor; al extremo de que asistimos a la instauración de un nuevo paradigma: la consolidación de la subjetividad jurídica internacional del individuo, tanto en su vertiente activa, como pasiva, y esencialmente en materia de derechos humanos.

El camino hasta llegar a ese grado de avance ha sido largo y costoso, pero también vertiginoso el paso con que se ha caminado, sobre todo tras la segunda guerra mundial y por referencia al resto de historia de la humanidad. Así, la posibilidad de los individuos de hacer valer sus derechos humanos a nivel internacional, es ciertamente una conquista del siglo que acaba.

Pero aún es una conquista incompleta, que requiere de la tarea cotidiana y continua de todos los actores internacionales para concluirse. El principal desafío está ahora en que la protección de derechos humanos que se brinda a escala internacional, sea procesalmente coherente con la que se pide que los Estados otorguen dentro de sus fronteras, para cumplir con los estándares que fijan los instrumentos internacionales de los que son partes.

De esta forma, reconocida la legitimación activa de los individuos ante un órgano internacional de protección de los derechos humanos, el procedimiento que ante él se ventila también debe conducirse por las reglas de debido proceso, otorgando las adecuadas garantías procesales, con especial atención al respeto de la igualdad de armas entre las partes y la plena contradicción.

Sin duda el tipo de órgano que más puede ayudar al respeto del debido proceso internacional es el de naturaleza jurisdiccional. Pero la elección de la opción correcta depende sobre todo de los Estados, que son los mayores responsables en conseguirlo, e igual que pueden poner enormes obstáculos, también son los primeros llamados a adoptar los acuerdos necesarios en aras de reforzar los órganos y mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos.

No vamos de nuevo a referirnos a la situación de desarrollo particular de cada sistema. Sólo cabe ahora reiterar que, de una visión del conjunto de la protección internacional de derechos humanos, los sistemas europeo e interamericano son los que más oportunidades le dan a los peticionarios individuales de defender sus derechos a nivel internacional. Con la entrada en vigor del Protocolo 11 al CEDH, hoy en Europa existe la posibilidad de acceder directamente69  a un órgano judicial internacional(el TEDH), que además actúa con carácter permanente. También en el sistema interamericano, que cuenta con las mayores posibilidades de acceso de los individuos, existe una fuerte tendencia reformista hacia el reconocimiento de locus standi ante sus órganos de protección.

El sistema de Naciones Unidas es más lento en su desarrollo progresivo, algo lógico atendiendo a su propio carácter universal, y consecuentes dificultades en alcanzar consensos. Los avances son notorios, pero la complejidad y diversificación de los procedimientos, junto con la excepcionalidad de la participación individual en los mismos, siguen siendo notas predominantes.

De entre el resto de sistemas regionales de tutela de derechos humanos, destacan los logros del sistema africano, en el que todo apunta a la instauración de una Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos; pero hasta el momento las posibilidades reconocidas a los demandantes individuales son ciertamente difusas.

Por su parte, el sistema árabe de momento sólo existe en letra; el de la CEI, además de las debilidades de la tutela que ofrece, tiende a quedar opacado por el europeo.

En este estado de evolución del derecho internacional de los derechos humanos, lo realmente innegable es que, pese a las fortalezas y debilidades de cada sistema, la subjetividad internacional del individuo es una realidad cada día más irrevocable. En cuanto al futuro, compartimos con Juan Antonio Carrillo Salcedo que: "La vía de progreso, sin embargo, es clara aunque pueda parecer utópica: la progresiva aceptación por los Estados de mecanismos jurisdiccionales de protección de los derechos humanos, hasta llegar un día a la instauración de un Tribunal Universal de Derechos Humanos con jurisdicción obligatoria."70 

La Plata, Primavera de 1999

45 Un análisis in extenso de la cuestión puede encontrarse en SÁNCHEZ LEGIDO, A., "La reforma del mecanismo de protección del Convenio Europeo de Derechos Humanos"; Edit. Colex, Madrid, 1995, 306 pp.

48 Vid Rapport Expli-catif del Protocolo 11 al Convenio Europeo, en Doc. (H94_5F), Conseil de l´Europe, Strasbourg, mai 1994

66 Vid Sentencia TEDH de 14 de noviembre de 1960, Lawless c. Irlanda (Excepciones Preliminares). Serie A nº 1, pp. 14-16.