MERCOSUR y Medio Ambiente
Norberto
Consani* y Aldo Servi**
*
Profesor Titular Derecho Internacional Público UNLP. Director de la Maestría en
Relaciones Internacionales. Director del Instituto de Relaciones
Internacionales. Profesor de posgrado e investigador UNLP.
**Magíster
en Relaciones Internacionales. Profesor Adjunto Derecho Internacional Público
(UNLP). Profesor de posgrado en Medio Ambiente y Desarrollo (UNLP, UBA).
Secretario de la Maestría en Relaciones Internacionales.
1. Introducción.
El
MERCOSUR constituye el estadio actual de un proceso de integración subregional
en América del Sur, para responder a los desafíos de una economía mundial cada
vez más internacionalizada y competitiva de cara al siglo XXI.
Durante
muchas décadas, los latinoamericanos buscamos el camino superestructural,
creando demasiadas instituciones pero haciendo muy poca integración. Es que el
factor esencial de cualquier proceso de integración es el político. Se necesita
una firme decisión política para emprender cualquier proceso de integración,
además durante mucho años hubo un gran ausente, el régimen democrático.
No fue
casual que a partir de la recuperación democrática, nuestros países cambiaran
profundamente su enfoque de política internacional y en especial la relación
con sus vecinos. De ver a sus hermanos latinoamericanos como una de las
hipótesis de conflicto se pasó a verlos como potenciales socios en una empresa
común, la de recuperar el protagonismo de nuestra región en el escenario
internacional. El Consenso de Cartagena (en el tema de la deuda externa), el
Grupo Río (Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política en el
ámbito regional), los Protocolos de Integración con Brasil son sólo algunos
ejemplos de los últimos años que sembraron el camino para que en marzo de 1991
se firmará el tratado de Asunción que da nacimiento al MERCOSUR.
Tampoco
fue casual que los cuatro Parlamentos de los países que integran el MERCOSUR
ratificarán ampliamente el Tratado, demostrando quizás por primera vez en
nuestra historia común, que la soberanía popular, en forma conjunta, estaba
presente esta vez en la tan declamada integración latinoamericana.
La
permanencia de los procesos democráticos en la región ha generado un espacio
propicio para la consolidación del bloque y ha permitido relacionarse
confiadamente con otros bloques económicos.1 (Ver página siguiente)
Pero los
pueblos que a través de sus representantes le dieron su apoyo inicial, quieren
saber a que modelo de sociedad va a responder esta integración. El silencio a
este interrogante no es inocente.
Es
necesario definir que identidad latinoamericana estamos construyendo. ¿Cuál es
el proyecto del futuro regional?. El tratado de Asunción 2 fue una condición necesaria pero no suficiente.
Nosotros
analizaremos en este trabajo, como funciona el sistema de protección ambiental
en el MERCOSUR, de acuerdo a la evolución y la actual estructura jurídico
institucional del mismo -que se encuentra en su noveno año-, sus institutos y
principios jurídicos más importantes contenidos en el proceso integración
subregional.
2. Evolución ambiental en el MERCOSUR.
La
segunda cumbre presidencial del MERCOSUR (Las Leñas, Argentina, Julio de 1992),
resolvió crear la Reunión Especializada en Medio Ambiente (REMA), mediante la
resolución Nº 22/92. Los objetivos generales de la REMA, consistieron en la
formulación de recomendaciones al Grupo Mercado Común (GMC), tendientes a
asegurar una adecuada protección del medio ambiente en el marco del proceso de
integración. Los objetivos específicos fueron: contribuir a establecer en
materia ambiental adecuadas condiciones de competitividad entre los Estados
partes y adecuada competitividad externa de los productos originarios del
MERCOSUR.
Desde su
creación, la REMA se reunió en cinco oportunidades. La primera, en Montevideo
en 1993, propuso la identificación y evaluación de las legislaciones-marco de
carácter instrumental o alcance general; la identificación de temas
prioritarios en materia de legislación ambiental; y la recopilación y
evaluación de normas nacionales, provinciales o locales en áreas limítrofes.3
En la
segunda reunión, realizada en Buenos Aires (1994), Argentina presentó un
documento sobre Directrices Básicas en Materia de Política Ambiental y propuso,
además, un análisis de las legislaciones nacionales sobre residuos en el marco
del Convenio de Basilea sobre Transporte Transfronterizo de Residuos Peligrosos
y su Eliminación (Basilea, 1989), para concertar soluciones comunes en el nivel
regional. Se elaboró una Recomendación acerca de la necesidad de concretar
mecanismos legales para regular aquellas actividades que pueden generar impacto
ambiental en los ecosistemas compartidos.
En la
tercera reunión, realizada en Brasilia (1994), se aprobó el documento sobre
Directrices Básicas en materia de Política Ambiental, que había sido elaborado
por Argentina. Resolución 10/94 del Grupo Mercado Común. El contenido de dicho
documento fue el siguiente:
1) Asegurar la armonización de las legislaciones ambientales en los
cuatro Estados.
2) Condiciones ecuánimes de competitividad.
3) Prácticas no degradantes del ambiente.
4) Manejo sostenible en el aprovechamiento de los recursos naturales
renovables.
5) Evaluación de impacto ambiental.
6) Mínima eliminación de contaminantes a partir del desarrollo y
adopción de tecnología apropiadas, limpias y de reciclaje. Con adecuado tratamiento
de residuos sólidos líquidos y gaseosos.
7) El menor grado de deterioro ambiental en los procesos productivos
regionales y en los productos de intercambio.
8) Armonización de procedimientos legales y/o institucionales.
9) Criterios ambientales comunes.
10) Fortalecimiento de las instituciones para una gestión
ambientalmente sostenible.
11) Desarrollo del turismo intraregional con equilibrio ambiental.
La cuarta
reunión se realizó en Asunción (1994). Argentina comunicó acerca de la reforma
constitucional que compensaba algunas asimetrías legislativas respecto de
Brasil. Se plantearon modificaciones al Código Aduanero del MERCOSUR, respecto
de mercaderías que ponen en peligro la seguridad pública y la salud o la vida
de personas, animales o plantas, proponiendo para tales casos la intervención
de la autoridad ambiental respectiva.
La quinta
reunión, realizada en Montevideo a fines de 1994, trató dos temas excluyentes.
El primero, acerca del tratamiento de la continuidad institucional de la REMA a
partir de la entrada en vigencia del Protocolo de Ouro Preto (diciembre, 1994),
fecha en que comenzara el período de convergencia acordado por éste último. Y
el segundo, la diferencia de criterios en relación con las restricciones no
arancelarias. Argentina, Paraguay y Uruguay sostuvieron que los productos
provenientes de cualquiera de los Estados partes, no debían tener mayor
exigencia ambiental que la que tienen para sus propios productos dentro de sus
territorios. De no ser así, se generaría una restricción para arancelaria
ambiental injusta. Brasil, en cambio, proponía el mantenimiento, a partir de la
entrada en vigencia del Protocolo de Ouro Preto, de todas las medidas
ambientales señaladas como restricciones no arancelarias. La situación quedo
sin resolverse y no pudo elevarse una Recomendación al Grupo Mercado Común.
La
proyectada sexta reunión de la REMA, se propuso actualizar la estructura
institucional y legal del sector ambiental de cada Estado y la presentación del
grado de avance logrado por los subgrupos de trabajo del Grupo Mercado Común en
materia ambiental.
3. Subgrupo de Trabajo 6 "Medio
Ambiente"
.
La
Resolución MERCOSUR GMC/38/95, del Grupo Mercado Común, sobre pautas
negociadoras de trabajo, reuniones especializadas y grupos ad hoc, convirtió la
REMA en el Subgrupo de Trabajo 6 "Medio Ambiente".
El
Subgrupo de Trabajo 6 sobre Medio Ambiente tiene como objetivos:
1) Restricciones no arancelarias. Plazo: Acción permanente, conforme a
la dinámica del proceso de integración del mercado común en el período de
convergencia.
2) Competitividad y medio ambiente. Plazo: diciembre de 1997.
3) Normas internacionales. ISO 14.000. Plazo: diciembre de
1997.Cumplido.
4) Temas sectoriales. Plazo: una parte diciembre de 1996 y resto en
forma permanente.
5) Instrumento jurídico de medio ambiente en el MERCOSUR. Sin
cumplimiento.
6) Sistemas de información ambiental. En implementación.
7) Sello verde MERCOSUR. Plazo: diciembre de 1997.
Toda la
política ambiental del MERCOSUR, oscila entre el objetivo por armonizar dos
propuestas antagónicas: la liberalización del comercio, por un lado, y el
cumplimiento con el mandato del desarrollo sostenible, por el otro.
El
MERCOSUR se encuentra en un estado de unión aduanera imperfecta. De acuerdo a
lo negociado por los Estados partes la unión aduanera tendrá plena vigencia
recién el 1 de enero del 2006. En materia ambiental, se ha llegado a una serie
de acuerdos conocido con el título de Tareas Prioritarias y Plazos, sobre la
base de los objetivos del Subgrupo de Trabajo 6. En siete capítulos se
establecen las directivas básicas en materia de política ambiental.
La tarea
más importante y prioritaria es la búsqueda de un Instrumento Jurídico de
Medio Ambiente para el MERCOSUR. Tomando como referencia los ordenamientos
legales específicos ambientales de cada Estado. La tendencia es incluir la
calidad ambiental mediante la aplicación efectiva de mecanismos legales en cada
uno de los Estados Partes.
Dentro
del Instrumento Jurídico Ambiental, una de las prioridades es la
iniciativa sobre un Sistema de Información Ambiental (SIA). A nivel de las
máximas instituciones nacionales de los Estados Partes que permitirá conocer en
detalle que está sucediendo en materia ambiental en cado uno de los Estados
Partes.
Otra
iniciativa prioritaria que se está negociando actualmente, consiste en la
propuesta de un sistema de "Sello Verde MERCOSUR". La
propuesta esta en la senda de satisfacer la preferencia creciente de los mercados
de consumo mundiales por los productos fabricados con parámetros ambientales
sostenibles. La intención es atender a la preferencia creciente por los
productos ambientalmente sostenibles incluyendo las normas que regirán y las
definiciones de auditorias y fiscalizaciones ambientales, tales como el estudio
y la evaluación de impacto ambiental. Todos los productos del MERCOSUR deberían
tener el mismo sello de calificación ambiental. El producto debe llevar la
inscripción "Hecho en el MERCOSUR" y corresponde, en
principio, al sello verde que quiere decir fabricado de manera
sostenible y en cumplimiento de los parámetros ambientales internacionales (ISO
14000). La idea es armonizar todos los procesos productivos para evitar la
discriminación comercial intraregional y extraregional. Actualmente se halla en
etapa de negociación la Regla de Destino, que consiste en observar y hacer
observar por los Estados Partes la regla que prevé que sólo pueden entrar al
MERCOSUR los productos que observen los mismos patrones de calidad ambiental
exigidos para los productores del MERCOSUR.
Otro
objetivo consiste en que la política de preservación del ambiente debe estar
dentro de las políticas industriales. El Instrumento Jurídico en Materia
Ambiental para el MERCOSUR tiende a lograr la aproximación, acercamiento y
eliminación de las diferencias significativas existentes entre las políticas,
regulaciones y estándares ambientales de los Estados Partes, a fin de lograr
coordinar y adecuar las políticas económicas y ambientales en el proceso de
integración.
El
Instrumento prevé informes bianuales referidos al estado del ambiente de cada
Estado parte, organizado en tres núcleos principales:
- Calidad
del ambiente en donde se refleje el estado del medio físico.
-
Análisis de las perturbaciones que sufre el ambiente por acción de la actividad
humana.
- Medidas
de protección ambiental, con exposición de las acciones preventivas y curativas
que realicen los gobiernos y los demás sectores de la sociedad.
El
Instrumento, también considera los llamados "emprendimientos humanos".
Significa contemplar la variable ambiental en los proyectos que impulsan el
desarrollo económico regional pero que provocan graves alteraciones
ambientales. Cuando se deban hacer emprendimientos y obras de infraestructura
nueva, será obligación realizar estudio y evaluación de impacto ambiental en
toda la subregión. De todas maneras, si no estuviera previsto los organismos
internacionales de crédito que financian las grandes obras condicionarán el
otorgamiento de dichos créditos a esta previsión.
El
Instrumento contempla entre los compromisos el fomento de la educación
ambiental y el desarrollo del conocimiento científico y técnico sobre la
materia ambiental. También a promover el uso combinado de instrumentos
económicos y de regulación directa con el fin de garantizar el desarrollo
sostenible. Cada tema es a su vez desglosado en un capítulo especial que
contiene una lista completa con las siguientes áreas temáticas: costo
ambiental; áreas naturales protegidas; flora; fauna; suelo; aire; agua;
diversidad biológica; mercancías peligrosas; emergencia ambiental.
Con
referencia a la política forestal, las propuestas están dirigidas a lograr un
aumento de la protección, ordenación sostenible y la conservación de todos los
bosques en la subregión y en aumentar la cubierta vegetal en sus tierras
degradadas, mediante la restauración, la reforestación y forestación y otras
técnicas de bonificación de tierras de cultivo. Para las empresas, la
utilización intensiva de los bosques puede llegar a ser un negocio de corto
plazo. Pero a largo plazo la eliminación de especies todavía sin clasificar
puede ser una catástrofe. En un segundo artículo, el borrador del documento
conjunto invita a los Estados Partes a cumplir con la "declaración no
vinculante de principios para el logro de un consenso mundial sobre la
ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de todos los tipos de
bosque".
Otros
tres artículos del Instrumento, instan a los Estados miembros a promover
estrategias para la forestación, reforestación y restauración de bosques.
También a adoptar medidas contra la deforestación, contra la pérdida de la
biomasa y al desarrollo de un sistema de evaluación forestal del MERCOSUR.
El
Subgrupo de Trabajo 6, prevé la marcha de proyectos regionales que apuntan a la
solución de problemas ambientales comunes en la sugregión. Uno de ellos es el
Programa Subregional para un Desarrollo Sostenible, en el que se suman
esfuerzos de Argentina, Bolivia y Paraguay. El caso es un iniciativa acerca de
la desertificación del Chaco Americano, que abarca más de diez estados
provinciales de los tres Estados. Esta región comprende cerca de un millón de
Km2 que incluye zonas subhumedas, semiáridas y áridas. Para enfrentar este conjunto
de problemas comunes, el Programa propone una reorganización de la producción
económica, de la zona y un paquete de cambios para el manejo de los suelos y de
las cuencas hídricas y fluviales. Las iniciativas apuntan a incorporar en el
proceso de toma de decisiones, es decir en el uso del poder político de los
Estados Partes, la promoción del desarrollo sostenible.
Entre los
principios acordados por los Estados Partes figura el "minimalista".
Por este principio, los Estados podrán adoptar libremente medidas ambientales
más severas que las que decidan en conjunto.
Los
Estados partes, han acordado la aplicación del "principio de
participación ciudadana". Que consiste en convocar a todos los
sectores involucrados en el tratamiento de las cuestiones relativas al proceso
de integración subregional. También, por el principio de equidad, los
Estados partes convienen en atender no sólo el bienestar de las poblaciones
actuales sino contemplar en las decisiones las consecuencias para las generaciones
futuras.
4. La política ambiental en el MERCOSUR.
Dentro de
la estructura jurídico institucional del MERCOSUR, el órgano encargado de las
cuestiones ambientales es el Grupo del Mercado Común y realiza su tarea a
través del Subgrupo de Trabajo 6 Medio Ambiente, creado por resolución 20/95.
Este Subgrupo se reúne en forma habitual y periódica, produciendo regularmente
proyectos de resoluciones para ser sometidos a aprobación del órgano principal.
Su tarea es muy importante y quizá lo más importante es la búsqueda de un
instrumento Ambiental para el MERCOSUR.
La
política ambiental del MERCOSUR tiene su expresión en el proyecto de un
instrumento ambiental del subgrupo de trabajo 6 de Medio Ambiente "Protocolo
Adicional al Tratado de Asunción sobre Medio Ambiente", que aún no ha
podido ser acordado entre los dos actores más importantes Argentina y Brasil.
Existen
también, normas que definen la política ambiental en el articulado de los
siguientes instrumentos generales: Acuerdo sanitario y fitosanitario entre los
Estados partes del MERCOSUR Decisiones 6/93 y 6/96; Acuerdo sectorial sobre
transporte terrestre y fluvial de mercancías peligrosas en el MERCOSUR
Decisiones 2/94, 14/94 y 8/97; Protocolo sobre normas de propiedad intelectual
en el MERCOSUR, en materia de marcas, indicaciones de procedencia y
denominaciones de origen, Decisión 8/95; y en el Código aduanero del MERCOSUR,
Decisión 25/94. Y fundamentalmente en las normas de derecho derivado emandas de
los organos con capcidad decisoria:
a)
Decisiones del Consejo del Mercado Común:
- 6/96
Acuerdo sobre aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias de la OMC
(Organización Mundial de Comercio).
- 10/96
Protocolo de Santa María sobre jurisdicción internacional en materia de
relaciones de consumo.
- 8/97
Transporte de mercaderías peligrosas, régimen de infracciones y sanciones.
- 1/99
Protección de las obtenciones vegetales entre los Estados Partes (Acuerdo de
cooperación y facilitación).
b)
Resoluciones del Grupo Mercado Común:
- 9/91 Automotores
(ruidos, seguridad y emisión)
- 3/92
Criterios generales de envases y equipamientos alimentario en contacto con
alimentos.
- 4/92
Prácticas adecuadas para fabricación e inspección de calidad de los
medicamentos (Res. OMS Nº 28.65)
- 5/92
recomienda utilización de normas ISO 9000.
- 6/92
Automotores (ruidos, seguridad y emisión)
- 17/92
Rótulos de envases para productos alimenticios.
- 19/92
Utilización de sistemas de certificación ISO.
- 22/92
Creación de reunión especializada de medio ambiente.
- 25/92
Comisión de propiedad intelectual. Creación.
- 28/92
Armonización, reestructuración y reconversión de actividades agropecuarias y
agroindustriales.
- 30/92
Envases y equipamientos plásticos en contacto con alimentos, clasificación de
alimentos y simulantes.
- 44/92
Certificado fitosanitario único.
- 55/92
Envases y equipamientos de vidrio y cerámica en contacto con alimentos.
- 3/93
Desarrollo de sistema armonizado de registro y control de productos de uso
veterinario.
- 14/93
Aditivos alimentarios.
- 16/93
Envases plásticos retornables destinados a entrar e contacto con bebida
analcoholicas carbonatadas.
- 17/93
Aditivos alimentarios.
- 19/93
Aditivos alimentarios.
- 27/93
Envases y equipamientos metálicos en contacto con alimentos.
- 28/93
Colorantes y pigmentos en envases y equipamiento plásticos en contacto con
alimentos.
- 33/93
Riesgo fitosanitario en madera.
- 34/93
Principios fitosanitarios básicos para tránsito de productos de origen vegetal.
- 46/93
Aditivos y arozantes/saborizantes.
- 48/93 Límites
de migración especifica de metales pesados en envases y equipamientos metálicos
en contacto con alimentos.
- 59/93
Patrones microbiológicos en alimentos.
- 67/93
Animales, semen, embriones y huevos fértiles de extrazona
- 80/93
Contenido de aerosoles (CFCs prohibidos).
- 83/93
Aditivos alimentarios.
- 93/93
Industrias farmoquímicas.
- 21/94
Aditivos alimentarios.
- 23/94
Reglamento técnico sobre límite máximo de residuos (LMR) de plaguicidas en
productos agrícolas in natura.
- 54/94
Aerosoles.
- 55/94
Aditivos alimentarios.
- 73/94
Agroquímicos.
- 81/94
Sanidad del MERCOSUR.
- 82/94 a
89/94 Automotores (ruidos, seguridad y emisión)
- 85/94
Requisitos de seguridad, ruido y emisión de gases.
- 92/94
Cosméticos, buenas prácticas de fabricación.
- 96/94 Hemoderivados
del plástico.
- 101/94
Aditivos alimentarios.
- 102/94
Límites máximos de tolerancia de contaminantes inorgánicos.
- 103/94
Contaminantes químicos en alimentos.
- 25/95
Listados de filtros ultravioletas.
- 27/95
Agentes conservantes permitidos.
- 16/96
Tránsito de animales, condiciones epidemiológicas.
- 35/96
Contaminantes inorgánicos (límites máximos de tolerancia).
- 43/96
Estándares de plagas nocivas.
- 44/96
Estándares de certificación fitosanitarias.
- 76/96
Reglamento técnico para registro de productos antiparasitarios de uso
veterinario.
- 77/96
Reglamento técnico para controlar vacuna contra carbunclo sintomático, gangrena
, enterotoxenia y tétanos, inactivas o conservadas en frío.
- 128/96
Automotores (ruidos, seguridad y emisión)
- 3/97
Antimicrobianos de uso veterinario
- 37/97
Aditivos alimentarios.
- 45/98
Animales (glosario de términos y definición para residuos de medicamentos
veterinarios).
- 20/97
Disposiciones sanitarias (regionalizacion de peste porcina)
- 21/97
Cuarentena animal
- 29/97
Automotores pesados (emision de gases contaminantes)
- 6/98
Transporte de mercancias peligrosas.
- 7/98
Medio ambiente (emergencias ambientales).
- 15/98,
16/98 y 70/98 Semillas bótanicas - equivalencias de denominaciones y
categorías.
- 46/98
Animales (muestreo para el control de residuos de medicamentos veterinarios).
- 48/98
Automotores (ruidos, seguridad y emisión)
- 51/98
Cosméticos, prod. de higiene personal y perf. (parámetros de control)
- 50/98
Jeringas Hipodérmicas estériles sw un solo uso (reglamento técnico).
- 1/99
Automotores pesados (emision de gases contaminantes).
- 2/99
Transporte de mercancias peligrosas.
- 5/99
Agentes conservantes para productos de higiene.
- 8/99
Filtros ultravioletas permitidos - Listado.
- 25/99
Envases plasticos en contacto con bebidas analcoholicas carbonatadas.
- 27/99
Envases, embalajes y equipos plásticos en contacto con alimentos (RTM) de
adhesivos.
- 33/99
Hemoderivados de origen plasmático (prod. y crol. de calidad).
- 39/99
Medicamentos y preparaciones magistrales (drogas que contienen los..)
c)
Directivas de la Comisión de Comercio:
- 16/96
Divulgación de intervenciones fito y zoosanitarias
- 4/97
Tránsito aduanero internacional incluyendo trayecto acuático Roll-on-Roll-off.
- 17/97
Precintos sanitarios armonizados.
- 13/98
Comité de Defensa Comercial y Salvaguardia. Reglamento interno.
Otro
órgano que posee participación en la política ambiental del MERCOSUR para la
protección del medio ambiente es la Comisión Parlamentaria Conjunta, quien a
través de la subcomisión de medio ambiente y población se ocupa de dos temas
importantes, protección de los recursos naturales y políticas demográficas y
migratorias, mediante la búsqueda de legislación adecuada y compatible entre
los socios del sistema.
La
Comisión de Comercio se ocupa indirectamente de los problemas ambientales.
Posee tres Comités Técnicos que deben incorporar necesariamente el factor o
variable ambiental, ellos son el Comité Técnico Nº 5 Defensa de la Competencia;
el Comité técnico Nº 7 Defensa del Consumidor; y el Comité Técnico Nº 8
Restricciones y Medidas no arancelarias.
Por otra
parte, teniendo en cuenta la extensión territorial de los Estados Partes y la
posibilidad creciente de ocurrencia de emergencias ambientales, se ha aprobado
por el Grupo del Mercado Común la Resolución 7/98, que tiene como
propósito incluir el tema "Emergencias Ambientales" en el Programa de
Trabajo del Subgrupo de Trabajo Nº 6 "Medio Ambiente", el cual
propondrá al GMC las prioridades, los mecanismos de coordinación y las
directrices generales para la implementación de la cooperación entre los
Estados Partes del MERCOSUR.
5. Tratados bilaterales de protección
ambiental dentro del sistema.
Tratado
sobre Medio Ambiente firmado entre Argentina y Chile en 1992. Ley nacional
24.105, del 4 de agosto de 1992. Promueve el dialogo y la coordinación con
relación a grandes emprendimientos productivos binacionales, como gasoductos,
carreteras y otras vías de comunicación en la cordillera, explotación minera,
explotación forestal, etc.
Tratado
sobre Medio Ambiente celebrado entre Argentina y Bolivia. Ley nacional 24.774,
del 11 de abril de 1997. Destinado a emprendimientos de acciones coordinadas y
conjuntas en materia de protección, preservación, conservación y saneamiento
del medio ambiente, utilización racional de recursos naturales en la región,
protección del recurso suelo, agua y atmósfera; desarrollo de los pueblos
indígenas y las comunidades locales; determinación y mitigación de impacto
ambiental de obras de infraestructura; protección de la biodiversidad y los
humedales; prevención de la contaminación, etc.
Convenio
sobre Salud Fronteriza celebrado entre Argentina y Paraguay. Ley nacional 24.836,
del 18 de julio de 1997. Establece normas de saneamiento ambiental y asistencia
recíproca en materia de atención hospitalaria; coordinación y ayuda mutua en
relación a emergencias y catástrofes; intercambio de información tendiente a
fortalecer la vigilancia epidemiológica, etc.
6. Problemas del MERCOSUR vinculados a la
protección del ambiente.
1. El principal problema que enfrenta el MERCOSUR es la ausencia de Supranacionalidad.
Es decir, no hay delegación de competencias. El MERCOSUR es de carácter
intergubernamental. ¿Qué representa ello?. Al no haber legislación
supranacional no hay efecto directo ni primacía del ordenamiento jurídico
comunitario. En la práctica, por ejemplo, dicha carencia se manifiesta de la
siguiente manera: Argentina posee en algunos casos legislación ambiental
superior a la del Brasil y viceversa. Entonces, se requiere un análisis mayor
al tomar decisiones porque esta asimetría influye en el comercio y la
integración intraregional y extraregional. Para estos casos conflictivos se
conforma una lista de productos con problemas de asimetría. Si el producto
contiene determinado tipo de insumo que dañan la salud, hay que negociar. Las
autoridades sanitarias de los Estados partes se reúnen, examinan la cuestión
hasta llegar a un punto en común. Entonces, deberá dictarse una Decisión o una
Recomendación para que esto se elimine como barrera no arancelaria.
2. La búsqueda de armonización legislativa sin Supranacionalidad es
desgastante y socava desde adentro las posibilidades de la integración. Esta es
la tarea de la Comisión Parlamentaria Conjunta, el nuevo órgano del MERCOSUR,
creado a partir de Ouro Preto en 1994. Pero como sus miembros son elegidos
indirectamente, es decir, a través de los Parlamentos internos, el resultado es
la ineficiencia del órgano.
3. Los acuerdos más amplios se deciden a otro nivel. Los presidentes de
los Estados partes deben salir a explicar la actitud negociadora y favorable a
la coordinación y establecimiento de políticas comunes en materia comercial y
de protección del ambiente. Que luego deben ser acordados por los decisores del
nivel inferior en programas de trabajos comunes, lo que redunda negativamente
en la dinámica y aceleración de la integración.
4. La participación de los sectores intermedios se realiza a través del
Foro Consultivo Económico y Social. Pero este órgano no posee capacidad
decisoria y su nacimiento se debe a la necesidad de incorporar todos los
sectores económicos y sociales, con el objetivo de satisfacer sus necesidades
estrictamente sectoriales. De manera que se conforma un espectro que ofrece, en
principio, dificultades para el desarrollo natural de la integración al verse
sometido a innumerables presiones. En materia ambiental esto puede resultar
negativo, pero tiene la ventaja de controlar y sistematizar la participación de
los grupos de presión.
5. El nuevo sistema de votación por consenso, instaurado por Ouro Preto
en el art. 37, tiene ventajas innegables. La regla del consenso representa el
paradigma en la negociación internacional. Consenso, en la diplomacia
multilateral es un entendimiento que se alcanza sin que ninguna de las partes
considere que necesita oponerse al acuerdo para proteger sus intereses, sin que
ello signifique una adhesión absoluta de todos y cada uno de los participantes.
Conocido con la frase "podría vivir con ese texto" también posee
desventajas: a) posiciones de mínima; b) convicción de que otras partes del
texto otorgan ventajas no compensadas; c) excesiva discrecionalidad. La ventaja
más importante del consenso como sistema de manifestación de voluntad, es que
evita el choque entre las Constituciones de los Estados miembros y los Tratados
constitutivos.
6. El MERCOSUR no posee la cuestión prejudicial. Su introducción
permitirá instaurar un mecanismo de acción prejudicial para la aplicación
uniforme del derecho del MERCOSUR. La cuestión prejudicial permite a los
órganos jurisdiccionales internos de los Estados miembros plantear cuestiones
prejudiciales previas acerca de si la aplicación de determinada norma provocará
una colisión entre el ordenamiento jurídico interno y el comunitario.
7. Distribución de la información. Los Estados partes del MERCOSUR
poseen sistemas de información desiguales. La importancia de la Secretaría
Administrativa del MERCOSUR cobra relevancia en este aspecto. Como el tratado
no es supranacional y no existe la transposición, se deja librada a la buena fe
de los Estados el cumplimiento de la adecuación legislativa de las normas
comunitarias. No hay un procedimiento especial para el Estado recalcitrante ni
están previstas sanciones por ello.
8. Países con desarrollo desigual. Brasil es el octavo país
industrializado del planeta. Los industriales de ese país no quieren ni oír ni
hablar de parámetros ambientales que puedan socavar la posición que ocupan en
el mundo -octavo país en PBI-. Hay buena voluntad pero desconfían de un sistema
de integración rígido, con supranacionalidad y normas ambientales restrictivas
y coercitivas.
9. Distinta complejidad e intensidad en los programas tendientes a
adecuar el manejo de los residuos sólidos urbanos. Brasil tiene 163 millones de
habitantes. Para el 2025 tendrá 220 millones, de los cuales un 80% vivirá en
ciudades. Argentina tiene 35 millones. Tendrá 46 millones en el 2025, de los
cuales 75 % vivirán en ciudades. En el siglo 21, San Pablo pasara los 20
millones de habitantes y Buenos Aires los 15 millones. Como resolver este
problema constituye un desafío del MERCOSUR. La producción de residuos urbanos
en el MERCOSUR, esta instalada en los 600 gramos por persona por día.
10. No están definidos claramente, en la competencia asignada a los
órganos, los intereses comunitarios, los intereses de los Estados y los
intereses de los ciudadanos del MERCOSUR.
11. No hay tribunal permanente. El Tribunal arbitral no crea
jurisprudencia ni precedente.
12. Falta de Tratado sobre Medio Ambiente entre Argentina y Brasil, los
dos principales actores del escenario regional. Un tratado de estas
características pondría a ambos países en un pie de igualdad en materia de
protección del medio ambiente para elaborar en forma conjunta emprendimientos
binacionales o multilaterales pero con estándares ambientales igualitarios que
impidan la interferencia asimétrica en la materia.
13. Falta de aprobación por parte de Argentina y Brasil del Instrumento
Ambiental del MERCOSUR debido a las asimetrías legislativas con Brasil. Para
preservar la competitividad regional es necesario que ello exista, lo más
pronto posible.
14. Los países miembros poseen escasa tradición respecto a la
compatibilización de los parámetros ambientales y de desarrollo económico
sostenible. El tema del turismo ecológico es un buen ejemplo de ello, cada país
hace sus normas en materia de turismo y habría que establecer parámetros
regionales dadas las características y problemas comunes: desertificación,
deforestación, especies en vías de extinción, humedales, inundaciones, etc.
15. La cantidad de empresas multinacionales que operan en el marco del
MERCOSUR, cuyos negocios e inversiones no contienen la variable ambiental
incorporada y que puede afectar el desarrollo de la región a futuro. Es decir,
pueden transformar a la región en un páramo al extraer recursos naturales sin
ningún tipo de control.
1 En
este sentido se han suscrito: el 15 de Diciembre de 1995 en Madrid, el Acuerdo
Marco Interregional entre la UNIÓN EUROPEA y el MERCOSUR; el 16 de abril de
1998 en Buenos Aires, el Acuerdo Marco para la creación de la Zona de Libre
Comercio entre MERCOSUR y la Comunidad Andina; y el Acuerdo Marco de Comercio e
Inversión entre el MERCOSUR y los Países Miembros del Mercado Común
Centroamericano, del 18 de abril de 1998; como asimismo el Entendimiento de
Cooperación en Materia de Comercio e Inversiones y Plan de Acción entre Canadá
y el MERCOSUR. Además, la Declaración de Santiago del 18 y 19 de abril de 1998
donde se da inicio a las negociaciones del Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA), de conformidad con los principios de la Declaración
Ministerial de San José (19 de marzo de 1998).
2
El Tratado de Asunción, MERCOSUR (1991), constituye un tratado de integración
subregional a nivel de un mercado común. Esta compuesto por cuatro Estados
partes originarios: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En tanto que Chile y
Bolivia, con diferentes matices, se han incorporado en el carácter de Estados
asociados a un nivel de zona de libre comercio. Teniendo en cuenta sólo los
cuatro Estados originarios, el MERCOSUR representa una población de 208
millones de habitantes, la mitad de América Latina. Abarca una superficie de 12
millones de Km2., el 60% de América Latina, cuatro veces superior a la Unión
Europea (UE). Produce un PBI de 1.279.000 millones de dólares, con un ingreso
de 6.149 dólares per cápita anual, constituye el cuarto bloque económico más
grande del mundo y representa un tercio del comercio total de toda América
Latina, recibiendo el 35% de todas las inversiones extranjeras directas para
América Latina.