Canal de Panamá y Neutralidad
Por
Nadia Espinosa Hernández*
*Alumna
panameña de la Maestría en Relaciones Internacionales, UNLP.
Introducción
El
Canal de Panamá y la Neutralidad Permanente en el Derecho Internacional
Contemporáneo.
El problema ínsito que plantea la
seguridad de los canales marítimos artificiales surge de la confrontación de
dos intereses opuestos a saber, en primer lugar, encontramos el interés del
Estado ribereño que trata de controlar la vía abierta en su territorio, dejando
de lado los conflictos internacionales creados por las grandes potencias que
siguen aspirando a repartirse el tercer mundo en "Zonas de
Influencias" de acuerdo a sus pretensiones hegemónicas; o sea, que se
trata de la adopción del régimen de neutralidad permanente y, en segundo lugar,
observamos el interés de las grandes potencias que pretenden controlar los
canales marítimos (particularmente por su valor estratégico) y, de esta forma
mantener una posición privilegiada en la lucha por la hegemonía mundial. Este
es el problema de la defensa de los canales marítimos por una potencia
extranjera que adopta medidas que afectan la soberanía del Estado territorial.
La
República Arabe de Egipto sufrió la disminución de su soberanía en el Canal de
Suez, e igual experiencia afecta a la República de Panamá por su vía acuática
transísmica hasta el día de hoy. En el caso del Canal de Suez los británicos
pretendieron garantizar la neutralidad y seguridad de esta vía hasta el momento
de la crisis de Suez en 1956, la cual fué provocada por la nacionalización de
los bienes de la Compañía Universal del Canal de Suez.
La
República Arabe de Egipto consolidó de este modo sus competencias soberanas las
cuales ya habían sido parcialmente recuperadas por la adopción del Tratado
Británico-Egipcio de 1954 (artículos 2 y 8), que anuló el tratado firmado en
1936 entre estos mismo estados.
Por el
contrario, en el caso del Canal de Panamá, los Estados Unidos de América asumió
el control absoluto de la vía marítima. El problema sin embargo tenía mayores
proporciones, no sólo era el Canal. Los Norteamericanos impusieron la
existencia de una franja de tierra y de tierra cubierta por agua denominada
"Zona del Canal" con todas la características propias de un Estado.
Dicho en otros términos, se estableció allí una verdadera colonia con sujeción
a el sistema jurídico de los Estados Unidos y tribunales norteamericanos
servidos por jueces designados de conformidad con la estructura judicial de ese
país. El mismo esquema se aplicó a la educación, a la salud, a el sistema de
vivienda y, en general, al territorio segregado en su conjunto, bajo la
autoridad administrativa y política de un gobernador de igual modo que los
estados federales de la unión norteamericana.
En ese
sector territorial (10 millas de ancho), implantado en el sitio histórico de
tránsito desde la época precolombina ondeo siempre la bandera de los Estados
Unidos en abierta y flagrante contradicción a los principios de no intervención
y de igualdad soberana.
Importa
hacer la aclaración de que esta situación se ha mantenido bajo nuevas formas en
los dos nefastos tratados firmados entre los Estados Unidos de América y la
República de Panamá. En el primero de los acuerdos (Tratados Torrijos-Carter
del 7 de septiembre de 1977) queda abolida la perpetuidad, los norteamericanos
mantienen el control operativo sobre todas la tierras, aguas e instalaciones lo
que incluye las bases militares, que eran necesarias para manejar, operar y
defender el Canal pero, hasta el 31 de diciembre de 1999 a las 12 del día. El
otro tratado se refiere a la "Neutralidad Permanente" y contiene un
controvertida disposición que permite la intervención futura (sin límites de
tiempo) después del 31 de diciembre de 1999 por parte de Estados Unidos, si el
Canal actual estuviese en peligro.
La
neutralidad simple y la neutralidad permanente en el derecho internacional público.
En
principio, la neutralidad temporal u ocasional es una institución clásica del
Derecho Internacional Público. Esta institución jurídica consiste en el derecho
que tiene todo Estado en no participar en una guerra internacional manteniendo
una conducta imparcial con respecto a los beligerantes.
La
neutralidad es pues posible en caso de conflicto armado, y termina en el
momento de la conclusión del tratado de paz entre los beligerantes. En
consecuencia no pueden existir Estados neutrales en tiempo de paz. Asimismo, la
neutralidad sólo puede ser declarada por un sujeto de Derecho Internacional que
pueda asumirla libremente y abandonarla de la misma manera. Dicho de otra
manera, la Neutralidad Simple es un acto unilateral expreso o tácito por el cual
un Estado se excluye de una guerra determinada y asume una política de
imparcialidad en sus relaciones con los beligerantes. Este es una de las
obligaciones del Estado neutral que los otros Estados y los beligerantes deben
respetar aunque no hayan participado en el acto de declaración de la
neutralidad. Al finalizar la guerra la condición de neutralidad desaparece. En
otras palabras, los Estados que han adoptado un status de neutralidad temporal
u ocasional no pueden permanecer neutrales en tiempos de paz ya que la
neutralidad simple, insistimos, sólo es jurídicamente posible en tiempos de
guerra y no en tiempos de paz.
Por su
parte y por el contrario, la neutralidad permanente o neutralización es un
status internacional cuya continuidad no está necesariamente ligada al concepto
de Estado ya que, también puede caracterizar a una región terrestre o a un
espacio marítimo, o aéreo de uno o varios estados, e incluso a ciertos objetos
(barcos, hospitales, ambulancias, etc.)
Según la
mayoría de los juristas internacionalistas, la neutralidad permanente a
diferencia de la neutralidad ocasional no puede ser producto de una
manifestación unilateral de la voluntad de un Estado; sino que este status
jurídico es el resultado de un acuerdo entre las voluntades de varios Estados,
ya sea que se trate de la neutralización de un Estado o parte de su territorio,
de un río, de un estrecho, o, de un Canal.
Estos
últimos, jurídicamente hablando, no pueden ser neutrales por si mismo ya que;
no son por sí mismos sujetos de Derecho Internacional. Sin embargo, el Estado o
Estados sobre cuyo espacio se encuentran dichos territorios, regiones, ríos,
estrechos o canales pueden ponerse de acuerdo con los otros Estados de la
comunidad internacional para neutralizarlos por medio de un tratado de
neutralidad permanente (perpetua) o de neutralización.
En
conclusión la neutralidad permanente o perpetua es un status internacional que
no tiene límites temporales o geográficos.
En esta
categoría jurídica del Derecho Internacional encontramos numerosos casos, entre
los cuales un ejemplo clásico es el de Suiza (para el caso de estados
neutralizados). En el que su neutralidad permanente tiene origen en la doctrina
de su política interna que fue consagrada en el plano jurídico e internacional,
por la Declaración de Garantías Colectivas adoptada por varias potencias
europeas el 20 de noviembre de 1815, a las cuales se adhirió la Confederación
Helvética el 27 de mayo de 1816. La neutralidad permanente de Suiza fué
reconocida por todos los estados europeos, incluso durante las dos guerras
mundiales. De igual manera Estados Unidos y otras potencias no europeas
aceptaron ceñirse a las Declaraciones del Congreso de Viena de 1815, con el fin
de respetar la neutralidad permanente de Suiza.
En el
caso de una zona geográfica (terrestre, marítima, aérea, etc.), la
neutralización significa que esta zona está exenta de toda actividad bélica.
Por lo tanto, no puede dicha zona neutralizada transformarse en teatro de
operaciones de guerra al estallar un conflicto armado y , en tiempo de paz no
puede ser considerada por ningún Estado como una zona militar destinada a la
preparación de actos bélicos.
Algunas
regiones y zonas neutralizadas son por ejemplo: el Mar Negro (Tratado de París
de 1856), el Estrecho de Magallanes (Tratado Chileno-Argentino), los estrechos
de Bósforo y Dardanelos (Tratado de Lausane de 1923), el Canal de
Suez,(Convención de Constantinopla de 1888), etc.
Como
hemos visto un Estado puede declarar unilateralmente la neutralización de una
parte de su territorio, o declararse por sí solo totalmente neutralizado, pero,
la costumbre exige un número considerable de potencias; por lo que es poco
probable que una declaración unilateral de neutralidad permanente, sin un
acuerdo posterior de aceptación firmado por las grandes potencias, pueda ser
efectiva. Excepcionalmente se dan casos de tratados de neutralización
bilaterales, como es el caso relacionado con el estrecho de Magallanes ( Límite
Internacional entre Chile y Argentina ), en el que se puede afirmar que la
Comunidad Internacional ha dado su consentimiento tácito a este status
jurídico. Así pues, podemos concluir que la verdadera Neutralidad Permanente o
Neutralización de un Estado o de un Territorio debe ser aceptada por las
principales potencias que mantienen una relación importante con el Estado o
territorio neutralizado; es decir, que tiene un carácter más bien convencional
multilateral y debe estar garantizada por las potencias interesadas.
En fin,
el problema de la efectividad de la neutralidad permanente depende del interés
recíproco de las potencias en dejar al Estado o las zonas sujetas a la
neutralidad permanente fuera de los conflictos armados y de sus rivalidades
políticas, militares o económicas y a la aptitud y voluntad del Estado
neutralizado de defender su independencia nacional así como, de sustraerse a
toda controversia internacional.
Status
Jurídico del Canal de Panamá Hoy
En el
caso de los canales de Suez y de Panamá se ha intentado adoptar un status de
neutralización permanente de la forma siguiente:
En el
caso del Canal de Suez, la Convención de Constantinopla del 29 de octubre de
1888 fue suscrita por las potencias de la época y este acuerdo estaba abierto
para la adhesión de todos los estados del mundo.
Contrariamente,
la neutralidad sui-generis del Canal de Panamá proviene actualmente de un
acuerdo bilateral y de un protocolo de adhesión de terceros estados. Este es el
tratado de neutralidad del Canal y funcionamiento del Canal de Panamá, del 7 de
septiembre de 1977 (redactado en términos ambiguos y unilaterales como acotamos
anteriormente), y el protocolo del mismo; que permite que terceros estados se
sumen en el reconocimiento de dicho status; al cual están adheridos hasta el
día de hoy 41 Estados solamente (incluyendo varios Estados de Europa, Asia y
América Latina).
Una de
las condiciones a que está sometido el Tratado de Neutralidad al cual estamos
haciendo alusión versa de la siguiente manera:
1) ... " si el Canal fuere cerrado o se interfiriera con su
funcionamiento, la República de Panamá y los Estados Unidos de América, cada
uno tendrá, independientemente, el derecho de tomar las medidas que cada uno
considere necesarias, incluyendo el uso de la fuerza militar en la República de
Panamá, para reabrir el Canal o reanudar las operaciones según fuera el
caso".
2) ... nada en este Tratado impedirá a la República de Panamá ni a los
Estados Unidos de América de acuerdo a sus respectivos procedimientos
constitucionales, concertar cualquier acuerdo para facilitar en cualquier
momento posterior al 31 de diciembre de 1999, el cumplimiento de sus
responsabilidades para mantener el régimen de neutralidad establecido en
Tratado, incluyendo acuerdos o arreglos para el estacionamiento de cualesquiera
fuerza militares Estadounidenses o el mantenimiento en la República de Panamá
de sitios de defensa con posterioridad a dicha fecha, que la República de
Panamá y los Estados Unidos de América puedan considerar necesarios o
apropiados."
En
efecto, estas son solo dos condiciones insertas en dichos tratados sin
mencionar todo el conjunto de enmiendas, entendimientos, reservas, etc.
Este
Tratado perturba la consecusión de un régimen de neutralidad genuino ya que,
como hemos visto otorga facultades exhorbitantes a los Estados Unidos de
América en abierta contradicción al sentido teleológico de la neutralidad.
Para
obtener un adecuado nivel de protección del Canal, sus operaciones, e
instalaciones es de forzosa necesidad que el país ístmico reciba el apoyo de
los países latinoamericanos y de las principales potencias, para que el Canal
sea colocado bajo un régimen de neutralización acorde con el derecho
internacional contemporáneo, vale decir, sin los vicios In Currabulis que
contiene dicho pacto.
Cuando
los principios de neutralidad permanente y de la libertad de navegación sean
estrictamente aplicados, tal y como fueron proclamados por la convención de
Constantinopla de 1988 para la libre navegación del Canal de Suez y por el
Tratado Británico-Americano, Hay- Pauncefonte de 1901, en los cuales se
afirmaba el derecho de libre paso a todas las potencias en todo momento, sin
distinción ni preferencia, el problema será solucionado automáticamente. Los
problemas y asuntos relacionados con la libertad de navegación y la neutralidad
permanente del Canal de Panamá deben ser objeto de un acuerdo multilateral
firmado por las principales potencias militares y marítimas del mundo interesadas
directa o indirectamente en el futuro de la vía interoceánica y encontrar los
mecanismos para remediar los nuevos problemas jurídicos internacionales
relativos a este tema, por medio de la elaboración de un nuevo tratado que
pondría fin a los actuales problemas planteados por el status del Canal de
Panamá después del 2000.
Conclusión
La
Neutralidad es una fuente de seguridad y defensa del Canal, no en función del
rendimiento económico, no porque este factor no sea importante - porque lo es -
sino debido a que la neutralización es un objetivo de naturaleza estratégica y
política. Es cierto que el Canal confronta sus peligros y necesita defenderse
de los mismos.
Importa
recalcar el hecho de que los peligros no son tanto de valor estratégico y
militar que el Canal presenta como tal, sino, básicamente en su posible
conversión en un centro de operaciones militares que juegue su papel en la
correlación de fuerzas dentro de la realidad militar y política de América
Latina, así como dentro de la realidad militar y política del resto del mundo.
Nuestra
tesis es la de que el Canal necesita defenderse garantizando su efectiva
neutralidad a través de los instrumentos y medios que sean adecuados para
lograr un nuevo tratado que elimine definitivamente cualquier intervención de
potencia alguna en el istmo de Panamá y en el Canal.
El
traspaso definitivo del Canal interoceánico de parte de Estados Unidos a manos
Panameñas significa la consolidación de la soberanía de este Estado sobre todo
su territorio. Aunque quedan zonas grises por esclarecer, no podemos descartar
la importancia que las potencias victoriosas de la guerra fría le están
reservando a los organismos internacionales, como la O.N.U. y la O.E.A. que
parecen afianzar cada vez con más fuerza el respeto al principio de Igualdad
Soberana, No Intervención y el respeto a los derechos humanos. Tampoco, podemos
soslayar el hecho de que el proceso de globalización económica en curso, ha
traído por consecuencia natural un paralelo entre la transnacionalización y la
interdependencia entre los Estados a nivel político; y en efecto, los estados
tienden cada vez en mayor grado a coordinar sus políticas exteriores.
De tal
suerte, que se puede invocar el apoyo y solidaridad de las actuales estructuras
supranacionales que se van perfilando como los polos dinámicos del poder e
influencias mundiales, tales como la UE, Japón, China, el bloque económico de
América del Norte (E. U. A., Canadá y México), así como el bloque del sur
-MERCOSUR- (Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay) y por supuesto el resto de la
comunidad Latinoamericana de naciones. De manera que Panamá pueda lograr el
respeto a su derecho natural sobre su territorio, como debe ser. Y para que se
aplique en estricto derecho el régimen de neutralidad de acuerdo a su naturaleza
jurídica.
Todo esto
fundamentado en el hecho de que no puede desestimarse la importancia del Canal
de Panamá para el comercio mundial y que es por ello que la transferencia de
éste será un momento clave en la historia no solo de este Estado sino, de toda
la comunidad de naciones en el marco del concepto de que el Canal Ístmico es
una empresa de paz, comprometida no solo con los intereses de una potencia sino
con el desarrollo del comercio marítimo mundial.
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