1. Introducción

Pese a representar uno de los mayores desafíos para la supervivencia de la humanidad, las medidas adoptadas por las autoridades públicas en la lucha contra el cambio climático resultan insuficientes. En respuesta, los casos de litigios estratégicos han proliferado ante tribunales internacionales, regionales y estatales. En julio de 2023, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente informó que, en noviembre de 2022, existían 2180 casos de litigio climático en curso en todo el mundo, una cifra 2,5 veces mayor que cinco años antes (United Nations Environment Programme [UNEP], 2023). Existen varias razones para acudir a los tribunales en disputas relacionadas con el clima. Una de ellas es la insatisfacción con el fracaso (o la falta) de otros procesos regulatorios para abordar significativamente los desafíos del cambio climático. Otra es que la complejidad de los desafíos del cambio climático requiere una variedad de respuestas. Además, el litigio climático tiene el potencial de fortalecer movimientos sociales y políticos, así como de sensibilizar ampliamente sobre los peligros del cambio climático y la necesidad de respuestas efectivas (Savaresi y Setzer, 2022, p. 8).

En este contexto, se han planteado litigios climáticos basados en los derechos humanos y/o ante tribunales de derechos humanos. Estos casos basados en derechos generalmente buscan responsabilizar a las autoridades públicas y actores privados por no tomar las medidas climáticas adecuadas. Por lo tanto, el litigio climático basado en derechos tiene como objetivo colmar las lagunas del derecho climático internacional y nacional en cuanto a la rendición de cuentas y su implementación efectiva. En efecto, el derecho climático proporciona pocos o ningún medio para sancionar la acción climática inadecuada por parte de actores estatales y no estatales (Savaresi y Setzer, 2022, p. 8).

En este contexto, las ONG están llamadas a desempeñar un papel importante en catalizar y representar los intereses de la sociedad ante los tribunales. La sociedad civil se ha apoderado de esta potente herramienta en el contexto de la lucha contra el cambio climático. Diversas ONG de defensa de los derechos humanos y del medio ambiente, así como ciudadanos, se han aliado para utilizar los derechos humanos ante los tribunales (Cournil y Perruso, 2018, p. 9). Hacerlo ante órganos internacionales tiene varias ventajas. En el plano jurídico, permite determinar la responsabilidad del Estado y sus eventuales consecuencias. En el plano societal y político, da visibilidad al asunto y permite sensibilizar a un espectro más amplio de la población (Perruso, 2021, p. 245).

Sin embargo, estos casos enfrentan dificultades significativas. De hecho, si el cambio climático representa un cambio disruptivo en diferentes áreas de la actividad humana, también es disruptivo en el ámbito jurídico, ya que cuestiona las categorías clásicas de los ordenamientos jurídicos existentes (Fisher et al., 2017). Esto es especialmente claro en el caso del derecho de la Unión Europea, donde no solo surgen los problemas inherentes al cambio climático –como las cuestiones delicadas de atribución y responsabilidad– sino que surge una dificultad adicional: el acceso a la justicia. A nivel de la Unión Europea, desde el caso Plaumann de 1963, el acceso a los tribunales de la UE ha sido especialmente difícil para los individuos y las ONG en general. En el asunto Plaumann, el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas estableció criterios bastante restrictivos con respecto a la legitimación de los particulares y las ONG, exigiendo un impacto directo e individual. En el contexto del litigio climático, estos criterios conducen a la inadmisibilidad, pues resulta difícil cumplir con estos criterios tal y como los interpreta el Tribunal de Justicia.

En este contexto, este artículo aboga por un cambio en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre el acceso de las ONG a los tribunales de la UE ante la emergencia climática. En efecto, los criterios Plaumann pueden −y deberían− interpretarse de una forma más flexible para ampliar las posibilidades de las ONG de legitimarse ante el TJUE en materia climática. La sección segunda comenzará con un análisis del enfoque actual del TJUE sobre el acceso a los tribunales de la UE en el contexto del cambio climático. Para ello, insuficiencia examinará los dos casos de litigio climático planteados ante el TJUE y subrayará el difícil encaje de los criterios Plaumann con el acceso a la justicia climática. Esto será seguido por una propuesta de cambio jurisprudencial fundamentado en la arquitectura constitucional de la UE, en la sección tercera. Se analizará cómo el derecho primario de la UE puede servir de fundamento para una interpretación evolutiva de los criterios Plaumann a la luz de los propios Tratados de la UE, de las tradiciones constitucionales comunes y del CEDH. Finalmente, este trabajo examinará si una interpretación teleológica del Convenio de Aarhus a nivel de la UE es posible en la sección cuarta.

2. Los criterios Plaumann en los casos de litigio climático ante el TJUE

La cuestión del acceso a los tribunales de la Unión Europea para los particulares y las ONG ha sido históricamente compleja y restrictiva. Desde la emblemática sentencia Plaumann en 1963[¹], el TJUE adoptó criterios muy estrictos en relación con la legitimación activa de estos actores, limitando significativamente sus posibilidades de acudir directamente al TJUE. En este contexto, el acceso a la justicia europea para particulares y ONG ha suscitado un debate continuo sobre la efectividad de la tutela judicial en el ámbito del derecho de la UE (2.1.), con importantes ramificaciones en la lucha contra el cambio climático. En efecto, el TJUE ha rechazado flexibilizar los criterios de legitimación activa para los particulares y las ONG en el contexto en este contexto (2.2.).

2.1. Un acceso tradicionalmente difícil al TJUE para los particulares y las ONG

Los recursos de anulación presentados por los particulares en contra de los actos jurídicos de la UE pueden, en principio, ser presentados directamente ante el Tribunal General (TG). La legitimación activa para tales acciones está regulada por el artículo 263 (4) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en los siguientes términos: “Toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución”.

Esta disposición distingue tres variantes de actos jurídicos impugnables y sus respectivos requisitos de legitimación activa. A efectos de este artículo, resulta de interés la segunda categoría: los actos jurídicos que requieren tanto un impacto directo como individual. Dichos actos jurídicos pueden incluir actos individuales que afectan a terceros y actos jurídicos generales de naturaleza legislativa y ejecutiva, excluyendo aquellos de ejecución automática de la tercera variante. Aunque algunos ordenamientos jurídicos nacionales establecen unas condiciones equiparables para el acceso a los tribunales, el TJUE ha adoptado una interpretación especialmente restrictiva de estas disposiciones. En la práctica, este enfoque ha dificultado que muchos particulares y ONG cumplan con los requisitos exigidos.

El asunto Plaumann constituye un punto de referencia en la jurisprudencia del TJUE en la materia. En esta sentencia, el TJUE estableció que para que un particular o una ONG pudiera acceder directamente al tribunal, debía demostrar un "impacto directo e individual" de la medida impugnada sobre su situación. Este criterio exige que el particular o la organización afectada esté en una posición claramente diferenciada respecto a la de otros sujetos[²]. En otras palabras, la persona o entidad que pretende interponer la acción debe estar afectada de manera "individual", lo cual significa que deben existir características o circunstancias que lo distingan de cualquier otro grupo o individuo en una situación similar.

En caso de no cumplir los criterios para acudir al TG, los particulares y ONG pueden, en su lugar, recurrir a los tribunales nacionales, quienes actúan como jueces de "derecho común" de la Unión y, por tanto, tienen la facultad de elevar cuestiones prejudiciales al TJUE para que éste se pronuncie sobre la interpretación o validez de la normativa en cuestión. No obstante, esta vía indirecta presenta limitaciones importantes, ya que queda condicionada a la existencia de vías efectivas de recurso a nivel estatal y depende de la voluntad y disposición del tribunal nacional para elevar la cuestión al TJUE.

A lo largo de los años, la rigidez de la doctrina establecida en el asunto Plaumann ha sido objeto de numerosas críticas (véase, entre muchos otros, Rhimes, 2016; Craig y de Búrca, 2020; Hadjiyianni, 2021; Kelleher, 2021; Krämer, 2022; Winter, 2023; Oñate Díaz, 2023), pues excluye a un amplio espectro de posibles demandantes que, aunque puedan verse claramente afectados por una medida, no cumplen con la exigencia de individualidad en el sentido definido por el TJUE. Esto coloca a particulares y ONG en una situación compleja, al tener que demostrar que la medida cuestionada les afecta de manera única y diferenciada. Esta dificultad ha convertido el acceso al TJUE en un objetivo prácticamente inalcanzable para estos actores.

Uno de los momentos clave en la crítica a esta doctrina fue la posición del Abogado General Jacobs en el asunto Unión de Pequeños Agricultores (UPA)[³], en la que argumentó la necesidad de flexibilizar los criterios Plaumann. Jacobs propuso que un particular debería considerarse individualmente afectado si el acto en cuestión perjudicaba de manera directa y sustancial sus intereses, sugiriendo así un enfoque más inclusivo que permitiera el acceso a la justicia para aquellos que pudieran demostrar un perjuicio sustancial. Además, en el asunto Jégo-Quéré, el TG subrayó la necesidad de reinterpretar el concepto de persona "individualmente afectada" para garantizar una tutela judicial efectiva[⁴]. En esta sentencia, el TG sostuvo que un particular quedaría individualmente afectado si el acto comunitario en cuestión afectaba "de manera cierta y actual a su situación jurídica, restringiendo sus derechos o imponiéndole obligaciones" (párr. 51). Sin embargo, pese a estas propuestas de reforma, el TJUE reafirmó los criterios Plaumann en ambos casos[⁵], manteniendo así su enfoque restrictivo.

La aplicación estricta de los criterios Plaumann ha generado una notable controversia, especialmente en casos relacionados con el medio ambiente y los derechos fundamentales. En este ámbito, la imposibilidad de acceder al TJUE limita considerablemente la capacidad de proteger los derechos ambientales y de participar activamente en el control judicial de las políticas climáticas europeas. Aunque el TJUE ha tenido oportunidades para flexibilizar su criterio en asuntos ambientales, como en el contexto de la acción climática, hasta ahora ha optado por mantener su posición tradicional, como se explicará a continuación.

2.2. Los asuntos Biomass y People’s Climate Case: una oportunidad perdida

Hasta la fecha, la sociedad civil ha planteado dos casos de litigio climático ante el TJUE: los asuntos Biomass[⁶] y People’s Climate Case[⁷]. En estos asuntos, el TJUE perdió la oportunidad de relajar la interpretación de los criterios Plaumann en el contexto del cambio climático, pues desestimó ambos casos por inadmisibilidad.

El caso Carvalho y otros[⁸], también conocido como el People’s Climate Case, es particularmente relevante. Diez familias de Portugal, Alemania, Francia, Italia, Rumanía, Kenia, Fiyi y una asociación juvenil Sami buscaron la anulación parcial de varios actos legislativos de la UE relacionados con la reducción de emisiones de CO2 y la compensación por los daños sufridos debido a los efectos del cambio climático. Los demandantes argumentaron que el objetivo de la UE de reducir las emisiones internas de gases de efecto invernadero (GEI) en un 40% para 2030 en comparación con los niveles de 1990 era insuficiente para prevenir los impactos negativos del cambio climático y vulneraba sus derechos fundamentales, incluidos los derechos a la vida, la integridad personal, los derechos de los niños, el derecho al trabajo, la salud, la propiedad y la no discriminación.

Concretamente, los demandantes interpusieron un recurso de anulación, solicitando al Tribunal que declarara nulos tres actos jurídicos de la UE por no establecer objetivos adecuados de reducción de emisiones de GEI, a saber la Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad; el Reglamento 2018/841 sobre las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero resultantes del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura; y el Reglamento 2018/842, que versa sobre las emisiones de la industria, el transporte, los edificios, la agricultura, entre otros sectores. Los demandantes alegaron que esta normativa, al establecer objetivos insuficientes de reducción de emisiones, vulneraban normas de rango superior −la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Acuerdo de París− que consagran los derechos fundamentales a la salud, la educación, el trabajo y la no discriminación, así como obligaciones de protección del medio ambiente.

El TG desestimó el caso por inadmisibilidad, argumentando que, según los criterios Plaumann, los demandantes no estaban individualmente afectados por los actos impugnados, dado que el cambio climático afecta a todas las personas en mayor o menor medida[⁹]. Resaltó que los demandantes debían demostrar que los actos impugnados les afectaban de manera específica y diferenciada, es decir, “en atención a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que les caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, les individualiza de una manera análoga a la de un destinatario” (párr. 45). El Tribunal rechazó también el argumento de los demandantes de que la interpretación de la noción de ‘afectación individual’, contemplada en el artículo 263 del TFUE, era incompatible con el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva, reconocido el artículo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales (párr. 52).

Esta interpretación fue confirmada por el TJUE el 25 de marzo de 2021[¹⁰], reafirmando que los efectos del cambio climático, aunque variados entre los individuos, no otorgan a los demandantes el derecho a impugnar medidas de carácter general (párr. 40), rechazando así adoptar un enfoque especial en el contexto del cambio climático. El TJUE rechazó los argumentos que señalaban que el TG no había considerado los daños climáticos específicos alegados por los demandantes. Según el Tribunal, "el hecho de que los efectos del cambio climático puedan ser diferentes para una persona que para otra no significa que, por esa razón, exista legitimación para presentar un recurso contra una medida de aplicación general" (párr. 40). Además, señaló que adoptar un enfoque diferente diluiría significativamente los requisitos de admisibilidad, extendiendo el derecho a actuar a cualquier persona afectada de alguna manera por el cambio climático (párr. 41). Además, el TJUE rechazó el argumento de que, al invocar una vulneración de derechos fundamentales, los demandantes habían establecido su legitimación: "la argumentación de los demandantes, además de su redacción genérica, lleva a la conclusión de que existe locus standi para cualquier solicitante, ya que es probable que un derecho fundamental esté siempre implicado de alguna manera en medidas de aplicación general, como las impugnadas en el presente caso" (párr. 47).

Sin embargo, esta doctrina puede equivaler a una denegación de justicia, ya que no permite un control adecuado de la actividad de las instituciones de la UE en la lucha contra el cambio climático. Por un lado, el acceso indirecto contra los actos de la Comisión enfrenta los mismos problemas de compatibilidad con los criterios de Plaumann. Por otro lado, el sistema de recursos a nivel estatal es incidental y limitado. Además, en el presente caso, para buscar un cambio a nivel de la UE para fines de presupuesto de emisiones, sería necesario presentar demandas en cada uno de los Estados Miembros simultáneamente (Winter, 2020), lo que resulta claramente inviable.

Esta situación se vuelve cada vez más insostenible ante la magnitud de los impactos del cambio climático en la actividad humana, por un lado, y el alcance de las políticas de mitigación y adaptación adoptadas en respuesta, por otro. El Pacto Verde Europeo[¹¹], que busca alcanzar la neutralidad climática para 2050, requiere la adopción de políticas ambiciosas y necesariamente disruptivas en todos los sectores de la actividad humana. Por lo tanto, se requiere un recurso judicial efectivo y un control jurisdiccional adecuado de las actividades de las instituciones de la UE dentro de este marco. El acceso a la justicia ante el TJUE se vuelve aún más importante en este contexto, considerando la regresión reciente en las políticas adoptadas bajo el Pacto Verde Europeo y la composición actual del Parlamento Europeo, de tendencia más climatoescéptica que la anterior (véase, entre otros: Malingre, 2024; Schmitt, 2024).

En definitiva, existe una tensión entre, por un lado, la emergencia climática que requiere profundos cambios sociales y políticas públicas creativas y, por otro, un marco jurídico inadecuado, especialmente en lo que respecta al acceso a la justicia. No obstante, hay argumentos sólidos para justificar un cambio de posición del TJUE.

3. ¿Una interpretación evolutiva de los criterios Plaumann?

Una parte de la sociedad civil, basándose en la evidencia científica sobre la necesidad de actuar de forma urgente frente a los impactos del cambio climático, aboga por un cambio radical o revolucionario. No obstante, es posible encauzar estas transformaciones jurídicas dentro del respeto del Estado de Derecho sin recurrir a opciones extremas. En efecto, el ordenamiento jurídico de la UE ya proporciona instrumentos que permiten adaptar los criterios Plaumann a la luz de la emergencia climática. Si bien se podría discutir la conveniencia de una reforma que consagre explícitamente un parámetro ecológico en los Tratados, como se argumentará en esta sección, las disposiciones constitucionales de la UE ya ofrecen una base suficiente para que el TJUE relaje su interpretación restrictiva del concepto de ‘impacto directo e individual’. En este sentido, se propone una interpretación evolutiva de los criterios de Plaumann, considerando la evolución societal, las disposiciones constitucionales de la UE y el aumento de los litigios climáticos en Europa.

Una forma de abordar este problema sería interpretar los criterios de Plaumann teniendo en cuenta la naturaleza y las características del cambio climático, que lo convierten en un asunto de relevancia constitucional (3.1.). En esta línea, se argumenta que el cambio climático plantea una amenaza existencial y urgente para la humanidad, pero también para otras especies no humanas que deben ser tenidas en cuenta por los operadores jurídicos. Otra forma de avanzar sería tener en cuenta el aumento del litigio climático en Europa tanto a nivel nacional como ante el TEDH, de conformidad con el artículo 6 del TUE (3.2.).

3.1. Un asunto de relevancia constitucional para la UE

El cambio climático representa una amenaza existencial que trasciende el ámbito ambiental para impactar profundamente en los derechos fundamentales y exige acciones urgentes (3.1.1.). En este contexto, el derecho, especialmente el constitucional, se perfila como una herramienta clave para garantizar la justicia climática. Precisamente, el Derecho primario de la UE contempla una serie de disposiciones que permiten configurar un parámetro constitucional ecológico (3.1.2.).

3.1.1. Una amenaza existencial y urgente

Cabe resaltar, en primer lugar, que el cambio climático constituye un asunto de relevancia constitucional, incluso para la UE, dado que representa una amenaza existencial para la humanidad. Como señala Boyle, “el desafío fundamental que plantea el cambio climático es [...] para las generaciones futuras y la humanidad en su conjunto. A excepción de una guerra nuclear, no existe un desafío mayor para la vida en la Tierra” (2018, p. 760).

Investigaciones como la de Rockström et al. (2009), sobre los límites planetarios, evidencian que superar tan solo uno de los nueve límites identificados −entre los que se encuentra el cambio climático− altera los equilibrios esenciales de los que dependen los procesos vitales fundamentales. No obstante, ya se han traspasado seis de estos límites (Richardson et al., 2023). En este sentido, el cambio climático plantea una amenaza existencial para los seres humanos y otras especies, compromete el disfrute de los derechos humanos, especialmente de las poblaciones vulnerables, y afecta incluso a la paz (García-Juanatey y Steible, 2023).

Asimismo, se ha demostrado que esta amenaza existencial requiere acciones urgentes, según confirman los datos científicos. Los informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) advierten sobre los impactos devastadores del cambio climático en la actividad humana y los derechos humanos, y subrayan la necesidad de adoptar medidas integradas e inmediatas. De acuerdo con el IPCC, actuar de forma rápida y sostenida en mitigación y adaptación durante esta década reduciría significativamente las pérdidas y daños previstos para humanos y ecosistemas (muy alta confianza). Por el contrario, retrasar estas acciones aumentaría los costos, riesgos de activos obsoletos, y la proliferación de infraestructuras de altas emisiones, agravando así los impactos negativos (alta confianza) (IPCC, 2023, p. 25).

Este carácter urgente se refleja en las diversas declaraciones de emergencia climática adoptadas en todo el mundo. A efectos de este artículo, destaca la declaración del Parlamento Europeo, de noviembre de 2019. De forma similar, se han adoptado declaraciones de emergencia climática en varios Estados Miembros de la UE, incluyendo Irlanda, Portugal, Francia, España, Austria, Malta e Italia. Estas resoluciones, aunque simbólicamente importantes, carecen de efectos jurídicos vinculantes, lo que pone en entredicho su capacidad para fomentar políticas ambiciosas de mitigación y adaptación necesarias para alcanzar la neutralidad de carbono.

En este contexto, se podría argumentar que el derecho debe desempeñar un papel central en la lucha contra los efectos negativos de la crisis climática. En efecto, la conceptualización del cambio climático como una emergencia ha transformado su percepción, de ser considerado un problema ambiental a constituir una amenaza a la seguridad pública (Gallarati, 2023). Este cambio de paradigma exige, por consiguiente, reformas estructurales permanentes que incluyan el reconocimiento de un parámetro constitucional ecológico como base jurídica (Gallarati, 2023). Asimismo, Winter resalta que: “después de todo, el derecho, notablemente el derecho constitucional, debe tener algo que decir cuando las comunidades están en peligro de desaparecer” (Winter, 2020).

3.1.2. La existencia de un parámetro constitucional ecológico en los Tratados de la UE

Los Tratados de la UE contemplan disposiciones que permiten configurar tal parámetro constitucional ecológico en la UE. Los Tratados de la UE establecen una serie de disposiciones, ambientales y de derechos fundamentales, que podrían constituir un parámetro constitucional sólido para fundamentar una interpretación más flexible de los criterios Plaumann en el contexto de la emergencia climática.

Por un lado, si se aborda la crisis climática desde una perspectiva ambiental, diversas disposiciones hacen referencia a la protección del medio ambiente, bien como objetivo de la Unión (art. 3 TUE), como política (art. 191 TFUE) o como principio consagrado en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (art. 37). Estas normas primarias vinculan a las instituciones de la UE, incluido el TJUE, así como a sus Estados Miembros, quienes están sometidos a una obligación de promover la protección del medio ambiente de forma transversal y a integrarla en la formulación de políticas europeas.

Además del reconocimiento de este enfoque ambientalista, se puede abordar la crisis climática desde la perspectiva de los derechos fundamentales, que están consagrados como un valor fundamental de la UE (art. 2 TUE), uno de sus objetivos (art. 3 TUE) y como herramientas legales (art. 6 TUE y Carta de la UE). Constituyen valores axiológicos de la UE (Simon, 2008), guían y legitiman su acción. Esta perspectiva de derechos humanos resulta especialmente prometedor, dado la creciente interacción entre cambio climático y derechos humanos. En efecto, existe ya un amplio cuerpo normativo y doctrinal que aborda el cambio climático como una cuestión de derechos humanos. Desde un enfoque teórico, este vínculo implica una "humanización" del cambio climático y una "ecologización" de los derechos humanos, es decir, un esfuerzo para integrar la protección ambiental dentro del marco de derechos humanos y viceversa (Salmón, 2020, p. 6; Cournil y Perruso, 2018). La relación entre el cambio climático y los derechos humanos es entonces bidireccional: mientras que los derechos humanos aportan un marco normativo para proteger a las personas de los efectos negativos del cambio climático, este fenómeno plantea desafíos que exigen una interpretación evolutiva de los derechos para integrar la protección ambiental.

En este contexto, el derecho a un medio ambiente sano se erige como un punto de conexión crucial entre el cambio climático y los derechos humanos. Este derecho, consagrado en más de 140 constituciones nacionales (O’Gorman, 2017, p. 435) y en instrumentos regionales como la Carta Africana sobre Derechos Humanos (1981) y el Protocolo de San Salvador (1988), representa un marco desde el cual abordar las violaciones de derechos derivadas del cambio climático. A nivel universal, la resolución 48/13 de 2021 del Consejo de Derechos Humanos reconoce el derecho a un medio ambiente sano como un derecho humano universal. En el contexto europeo, aunque el Convenio Europeo de Derechos Humanos no incluye expresamente el derecho a un medio ambiente sano, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha interpretado los artículos 2 y 8 para cubrir ciertos aspectos de la protección ambiental. Esta evolución también se ha visto reforzada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, que en 2021 adoptó la Resolución 2396, apoyando el establecimiento de un marco europeo para garantizar un medio ambiente limpio y saludable.

Asimismo, el cambio climático se ha abordado de forma transversal, a través de la ‘ecologización’ de los derechos (Cournil y Perruso, 2018). En esta línea, organismos como el Consejo de Derechos Humanos, el Comité DESC o el Relator Especial sobre derechos humanos y medio ambiente han documentado los efectos adversos del cambio climático en derechos específicos y en poblaciones vulnerables[¹²]. Cabe resaltar además la histórica sentencia KlimaSeniorinnen, de abril de 2024, en la que el TEDH vinculó por primera vez el cambio climático al Convenio Europeo de Derechos Humanos. Un elemento de especial relevancia es que el TEDH destaca la necesidad de adaptar su jurisprudencia sobre medio ambiente al fenómeno del cambio climático, dadas sus características únicas. En el pasado, el TEDH había interpretado de forma evolutiva el artículo 8, imponiendo obligaciones positivas a los Estados para garantizar un medioambiente sano. Sin embargo, esta sentencia marcó la primera vez que el Tribunal reconoció el derecho a “una protección efectiva por parte de las autoridades públicas contra los impactos negativos del cambio climático sobre su vida, salud, bienestar y calidad de vida”. Además, destacó que el cambio climático representa una grave amenaza actual y futura para el goce de los derechos garantizados en el Convenio. En esta línea, una de las principales aportaciones de la sentencia consiste en el reconocimiento de una obligación derivada del art. 8 para que todos los Estados adopten medidas destinadas a una reducción sustancial y progresiva de sus emisiones de CO2, con el objetivo de alcanzar la neutralidad neta dentro de las próximas tres décadas (párr. 548).

En este contexto, el reconocimiento del medio ambiente y de los derechos fundamentales en el Derecho primario de la UE subraya la importancia de adoptar interpretaciones jurídicas que refuercen estos principios en situaciones de emergencia, como la crisis climática. Estas disposiciones legitiman y proporcionan sustento jurídico para la adopción de políticas ambiciosas, articulando un parámetro constitucional ecológico aplicable a todas las instituciones de la UE. Por otra parte, un enfoque que contemple la emergencia climática no solo como una cuestión de política ambiental, sino como un desafío que afecta los derechos fundamentales, otorga a las instituciones europeas un margen interpretativo amplio para actuar frente a los daños ambientales de gran escala y promover la justicia climática. Este enfoque podría orientar a las instituciones y tribunales de la UE a tomar decisiones más contundentes en casos climáticos, legitimando un modelo de desarrollo sostenible que respete los límites planetarios. Esta construcción jurídica permite, entonces, flexibilizar la interpretación realizada por el TJUE de los requisitos de admisibilidad en litigios climáticos, facilitando un acceso más efectivo de las ONG a la justicia climática.

Naturalmente, por motivos de seguridad jurídica, una reforma de los Tratados que consagre el derecho a un ambiente saludable sería una solución ideal, al proporcionar una base jurídica sólida y uniforme para su protección en la UE. No obstante, debido a los complejos procesos de negociación y ratificación que implicaría, sumados a un contexto de creciente polarización política, una reforma de este tipo parece poco factible a nivel de la UE en el contexto actual. En cambio, las propuestas de reconocer el derecho a un medio ambiente sano a través de un protocolo adicional al CEDH (Heri et al., 2024), respaldadas por los últimos tres relatores de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y derechos humanos (Puentes Riano et al., 2024) son especialmente interesantes. Tal protocolo permitiría una protección del medio ambiente, y a través de ello, una protección contra los efectos negativos del cambio climático desde una perspectiva de derechos, sin requerir una modificación de los Tratados de la UE. Esta posibilidad resulta todavía más relevante considerando la futura adhesión de la UE al CEDH, lo que integraría a la Unión en un sistema de derechos humanos que podría exigir a sus miembros garantizar el derecho a un ambiente sano. Sin embargo, como se ha mencionado, incluso sin reformas, los Tratados de la UE ya contienen los elementos necesarios para construir un parámetro constitucional ecológico suficiente, proporcionando herramientas al TJUE para adaptar su jurisprudencia a los retos climáticos actuales.

Además de este parámetro constitucional ecológico, el TJUE puede fundamentar su interpretación de los criterios Plaumann en el auge del litigio climático en Europa, a la luz del artículo 6 del TUE.

3.2. Una interpretación guiada por el auge del litigio climático en Europa

El auge del litigio climático en Europa, tanto ante los tribunales nacionales, empezando por el emblemático asunto Urgenda en los Países Bajos, como ante el TEDH, debería influir en la jurisprudencia del TJUE. Este fenómeno subraya una tendencia en la que los derechos ambientales y climáticos se consolidan como derechos fundamentales, lo que podría inspirar al TJUE a interpretar los criterios Plaumann en materia climática. Desde una perspectiva constitucional, el artículo 6 del TUE respalda esta tendencia, ya que reconoce tanto las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros (3.2.1.) como el CEDH (3.2.2.) como fuentes de derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la UE. Estos principios se integran en el sistema de derechos fundamentales de la UE como principios generales del derecho, generando un enfoque pluralista y centralizado en la protección de derechos fundamentales (Gentile, 2022, p. 688). El TJUE podría entonces beneficiarse de esta convergencia de fuentes, aprovechando los precedentes establecidos en los litigios climáticos nacionales y en el TEDH para flexibilizar su interpretación de los criterios Plaumann y reforzar el acceso a la justicia climática en la UE.

3.2.1. ¿Una tradición constitucional común en formación?

Como se ha mencionado, el art. 6 TUE reconoce las tradiciones constitucionales comunes como fuentes de principios generales del Derecho de la UE. En este contexto, se podría explorar la posibilidad de identificar una tradición constitucional común que inspire al TJUE a reconocer un principio general de derecho que permita flexibilizar el criterio para el acceso de las ONG al TJUE en asuntos climáticos.

El TJUE tiene una larga tradición de uso del derecho comparado en su jurisprudencia. Este análisis comparativo cumple funciones como colmar las lagunas jurídicas en el ordenamiento jurídico de la UE o facilitar la interpretación de conceptos del derecho de la UE (Gentile, 2022, p. 688). Uno de los resultados de esta metodología es el concepto de “tradiciones constitucionales comunes,” introducido en el asunto Internationale Handelsgesellschaft[¹³]. En este caso, el TJUE afirmó que “la salvaguardia de dichos derechos, aunque se inspire en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, debe ser garantizada en el marco de la estructura y de los objetivos de la Comunidad” (párr. 4). De este modo, el TJUE consiguió aliviar las críticas de los tribunales constitucionales nacionales, subrayando la existencia de una tradición compartida en la protección de derechos fundamentales, que también debía considerarse a nivel europeo (Gentile, 2022, p. 688). Al mismo tiempo, Internationale Handelsgesellschaft reveló la intención del TJUE de construir una autonomía en el ámbito de los derechos fundamentales (Sánchez Frías, 2023), al garantizar que su aplicación se enmarcara en la estructura y objetivos de la Comunidad. En efecto, la identificación de una dimensión supranacional para la protección de los derechos fundamentales en forma de principios generales garantiza la igualdad efectiva de los Estados miembros ante los Tratados y evita los riesgos de fragmentación del Derecho de la UE, con el TJUE como árbitro final de su cumplimiento (Gentile, 2022, p. 689). En el asunto ERT[¹⁴], el TJUE especificó que, si bien no puede interpretar como tal las tradiciones constitucionales nacionales, pues se trata de una tarea que corresponde a los tribunales nacionales, puede inspirarse en ellas para reconocer un principio general de derecho de la UE (Gentile, 2022, p. 688).

En este contexto, se podría considerar que el auge del litigio climático a nivel estatal puede alimentar el reconocimiento de una tradición constitucional común. Varios casos destacados ilustran cómo los tribunales nacionales han flexibilizado los criterios de admisibilidad en litigios climáticos, mostrando una tendencia hacia el reconocimiento del impacto directo e individual en cuestiones climáticas. Así pues, en el conocido caso Urgenda[¹⁵], el Tribunal Supremo de los Países Bajos permitió que la organización Urgenda demandara al Estado neerlandés en nombre de 886 ciudadanos, argumentando que el gobierno tenía el deber de proteger a sus ciudadanos del cambio climático. El tribunal neerlandés se fundamentó en el CEDH, especialmente el derecho a la vida y a la salud (artículos 2 y 8 del CEDH), considerando que la amenaza climática tiene efectos directos e inminentes sobre estos derechos. En cuanto a la admisibilidad, el tribunal neerlandés admitió que una ONG tuviera legitimación para defender los derechos colectivos, en parte debido al interés general que implica el cambio climático y su impacto en la sociedad (párr. 5.3.1.).

Asimismo, el asunto Neubauer[¹⁶] ante el Tribunal Constitucional Federal alemán es de especial interés. Los demandantes, en su mayoría jóvenes, argumentaron que la ley de clima alemana no establecía objetivos suficientemente ambiciosos para mitigar el cambio climático y que esto comprometería los derechos de las generaciones futuras. En cuanto a los criterios de admisibilidad, el Tribunal admitió la legitimación activa de los demandantes, reconociendo que la falta de acción climática adecuada podría afectar directamente sus derechos fundamentales a una vida digna y saludable en el futuro.

En Francia, los casos Affaire du Siècle[¹⁷] y Commune de Grande-Synthe[¹⁸] también abordan la responsabilidad del Estado en su política climática, y en ambos, los tribunales nacionales adoptaron interpretaciones flexibles de los criterios de admisibilidad. En Affaire du Siècle, el Tribunal Administrativo de París permitió que varias ONG y ciudadanos demandaran al Estado francés, alegando que el gobierno había incumplido sus compromisos de reducción de emisiones de GEI. La admisibilidad se concedió sobre la base de un interés directo y personal de los demandantes en la política climática, dado el impacto generalizado del cambio climático en la población. Esta interpretación estableció un estándar más accesible para las organizaciones que buscan representar intereses colectivos en cuestiones climáticas. En el asunto Commune de Grande-Synthe, el Consejo de Estado (Conseil d'État) también adoptó un enfoque amplio para la admisibilidad, permitiendo que un ayuntamiento costero afectado por la subida del nivel del mar presentara un caso contra el Estado francés por su insuficiente política climática. El tribunal reconoció el riesgo específico que la comuna enfrentaba debido al cambio climático y que éste constituía un interés suficiente para entablar la acción. La admisibilidad se fundamentó en la amenaza directa a los bienes y a la seguridad de la comuna, y destacó que las entidades locales pueden actuar en casos donde el cambio climático afecte sus territorios de manera particular.

Estos casos muestran una tendencia en los tribunales nacionales europeos hacia la flexibilización de los criterios de admisibilidad en litigios climáticos, reconociendo el impacto inmediato y futuro del cambio climático en los derechos, especialmente los derechos a la vida, a la salud, y a un medio ambiente seguro, como fundamento para conceder legitimación a los demandantes.

En este contexto, ¿podría el TJUE fundamentarse en estas tradiciones constitucionales comunes para reconocer un principio general del Derecho de la UE según el cual el acceso a la justicia debe interpretarse de manera especial en asuntos climáticos y, por ende, permitir que las ONG se legitimen ante los tribunales de la UE? No se puede descartar, si bien naturalmente, queda supeditado a la voluntad del TJUE, quien se acoge al principio de autonomía del Derecho de la UE en la selección de las tradiciones constitucionales comunes que se pueden convertir en principios generales del Derecho de la UE (Sánchez Frías, 2023). Dicho esto, ignorar estos desarrollos nacionales podría acabar perjudicando al sistema de protección y garantía de los derechos fundamentales en la UE. En este sentido, algunos autores alegan que se podría aplicar la fórmula Solange en materia climática (Kalis y Priebe, 2024), pues el nivel de protección de los derechos fundamentales en el contexto del cambio climático es claramente más elevado a nivel nacional - al menos en algunos Estados.

Además del posible reconocimiento de un principio general del derecho de la UE inspirado en las tradiciones constitucionales comunes, el TJUE también debería considerar la jurisprudencia del TEDH en la materia, especialmente el emblemático asunto Klimaseniorinnen, como parte de un enfoque integral para reforzar el acceso a la justicia climática en la UE.

3.2.2. La interacción con el TEDH y el asunto Klimaseniorinnen

Los Tratados de la UE establecen el marco de interacción entre el Derecho de la UE y el CEDH: el artículo 6 del TUE integra las disposiciones y la jurisprudencia del CEDH en el sistema jurídico de la UE y establece la futura adhesión de la UE al Convenio. Este marco es reforzado por la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, cuyo artículo 53 garantiza que los derechos consagrados en la Carta no deben ser interpretados con un umbral inferior al de los derechos reconocidos en el CEDH. Además, el artículo 52 de la Carta permite que el TJUE establezca una protección más amplia en ciertos casos, asegurando una interpretación en evolución conforme a los estándares del TEDH. En este contexto, el CEDH y la jurisprudencia del TEDH ejercen una influencia significativa en la interpretación de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico de la UE. Esta influencia cobra especial relevancia ante la creciente demanda de justicia climática y el acceso de las ONG a los tribunales europeos para impugnar políticas o inacciones gubernamentales en el ámbito climático. En este sentido, el asunto Klimaseniorinnen del 9 de abril de 2024, presentado ante el TEDH por una asociación de mujeres mayores de Suiza (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz), ha sentado un precedente importante al reconocer el derecho de las ONG a plantear demandas por inacción climática.

En este caso, cuatro mujeres de más de 80 años y una asociación suiza representando a más de 2000 mujeres ancianas, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, presentaron una demanda ante el TEDH por vulneración del Convenio debido a la inacción climática del Estado suizo. Concretamente, consideraban que las olas de calor agravaban sus problemas de salud, afectando así de manera considerable sus condiciones de vida y bienestar. Tras agotar los recursos internos, las demandantes llevaron el caso al TEDH, argumentando que el Estado suizo, al no adoptar políticas adecuadas para mitigar el cambio climático, violaba sus derechos a la vida (artículo 2 del CEDH), a la vida privada y familiar (artículo 8), así como el derecho a un recurso efectivo (artículo 13) y el derecho a un proceso equitativo (artículo 6) debido a la falta de respuestas apropiadas por parte de los tribunales nacionales.

El 9 de abril de 2024, el TEDH emitió su fallo sobre este asunto. Representa un avance en el acceso a la justicia climática y una evolución en el rol de las asociaciones en la defensa de derechos ambientales. La Gran Sala del TEDH no solo admitió el recurso de la asociación, sino que también reconoció la legitimación de las ONG para plantear demandas climáticas en nombre de sus miembros, incluso cuando estos no pueden ser considerados víctimas individuales de acuerdo con el artículo 34. El TEDH describió este reconocimiento como una "una evolución en la sociedad contemporánea en cuanto al reconocimiento de la importancia de las asociaciones" (párr. 497).

El concepto de “víctima” en el TEDH ha sido tradicionalmente restrictivo, requiriendo que los demandantes demuestren un impacto directo o un riesgo potencial concreto vinculado a la vulneración de los derechos reconocidos en el Convenio. En casos ambientales, el TEDH ha señalado que una alteración general del medio ambiente no constituye, por sí misma, un impacto suficiente para establecer la condición de víctima (Di Sarno y otros contra Italia)[¹⁹], y exige que el demandante demuestre cómo los daños o riesgos ambientales le afectan particularmente. Sin embargo, en el caso Klimaseniorinnen, el TEDH adoptó un enfoque equilibrado para permitir la participación de asociaciones en litigios climáticos sin permitir actio popularis (Milanovic, 2024).

Para determinar la legitimación de las ONG, el TEDH estableció criterios específicos que deberán cumplir las asociaciones para acceder al TEDH en asuntos climáticos. Estos requisitos incluyen: a) Estar legalmente constituida en la jurisdicción correspondiente y tenga capacidad para actuar; b) Perseguir un objetivo en defensa de los derechos humanos, incluyendo la protección de los derechos frente a los efectos adversos del cambio climático, según sus estatutos; y c) Demostrar que es representativa y cualificada para actuar en nombre de aquellos individuos afectados por los riesgos específicos del cambio climático en sus vidas y bienestar (párr. 502). Este fallo permite, pues, que las asociaciones asuman un rol activo en la lucha contra el cambio climático y en la protección de los derechos humanos sin que cada miembro deba cumplir individualmente con los requisitos de víctima.

En consecuencia, se consolida un mecanismo de acceso a la justicia climática que se alinea con el derecho internacional ambiental y establece un referente que podría influir en el TJUE. La negativa del TJUE a flexibilizar los criterios Plaumann contrasta con la apertura del TEDH hacia una legitimación más inclusiva. Esto plantea un desafío para el TJUE, que podría verse impulsado a reconsiderar su postura para alinearse con la evolución del TEDH y con el marco del Convenio de Aarhus, que promueve el acceso a la justicia en materia ambiental, como se verá a continuación.

4. ¿Una interpretación teleológica del art. 9 del Convenio de Aarhus?

Finalmente, cabe señalar que la UE, al igual que sus Estados miembros, es parte del Convenio de Aarhus sobre acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en asuntos ambientales. Este tratado, que entró en vigor en el 2001 y cuenta con 47 partes, incluyendo a la UE y sus Estados miembros, reconoce algunos derechos de naturaleza procesal en el ámbito ambiental, a saber: el derecho a la información, el derecho a participar en la toma de decisión y el derecho de acceso a la justicia en materia ambiental. Representa un pilar esencial en la protección ambiental a nivel internacional y en la UE, dado que busca asegurar que los particulares y ONG desempeñen un rol activo y accesible en la toma de decisiones ambientales. Su artículo 9 consagra el acceso a la justicia en materia ambiental, y permite explícitamente que las ONG recurren a instancias judiciales en casos de incumplimiento de la normativa ambiental o de decisiones administrativas que puedan comprometer el medio ambiente. Sin embargo, se puede considerar que la interpretación actual de los criterios Plaumann por parte del TJUE en asuntos climáticos contradice los objetivos del Convenio de Aarhus (Wolferen y Eliantonio, 2020).

En efecto, el Comité del Convenio de Aarhus ha señalado que los criterios de legitimación deben interpretarse de acuerdo con el espíritu y los principios del Convenio, por lo que deben estar claramente definidos y no restringir ni impedir significativamente el acceso de las ONG a los tribunales[²⁰]. En este sentido, sí se podría considerar que la posición del TJUE en el asunto People’s Climate Case restringe significativamente el acceso de las ONG al TJUE, en contradicción con el Convenio de Aarhus. De hecho, el Comité del Convenio de Aarhus ha declarado de manera explícita que los criterios Plaumann son incompatibles con los objetivos del Convenio de Aarhus. Sin embargo, también ha sugerido que estos criterios podrían alinearse con el espíritu del Convenio si se interpretaran de manera más inclusiva (ACCC/M/2017/3 EU, párr. 37). Este señalamiento refleja un llamado a la UE y sus órganos jurisdiccionales para que se ajusten más estrechamente a los objetivos del Convenio, facilitando un acceso efectivo de las ONG a la justicia en el ámbito ambiental y climático.

Para lograr este objetivo, el TJUE podría flexibilizar su interpretación de los criterios Plaumann mediante una interpretación teleológica del Convenio de Aarhus (Kelleher, 2021), siguiendo la práctica existente del Comité del Convenio de Aarhus. De hecho, es relevante destacar que el propio TJUE ha aplicado interpretaciones teleológicas en relación con el artículo 9 del Convenio de Aarhus a nivel de los Estados miembros, cuando implementan el Reglamento de Aarhus, adoptado para transponer el Convenio a nivel de la UE (Kelleher, 2021, p. 121). En dichas ocasiones, el Tribunal ha sostenido que los tribunales nacionales deben procurar interpretar su normativa interna de un modo que sea coherente con los objetivos del artículo 9, en la medida de lo posible, para garantizar un acceso efectivo a la justicia ambiental. Esto genera una paradoja: mientras que el TJUE impulsa a los Estados miembros a interpretar de manera expansiva las disposiciones sobre el acceso a la justicia ambiental, adopta una postura restrictiva a nivel de la UE, limitando de facto el acceso de ONG al TJUE en casos ambientales y climáticos.

A pesar de las expectativas generadas en torno a una posible reforma que ajustara esta situación, la reforma de 2021 al Reglamento de Aarhus no ha modificado sustancialmente los criterios de legitimación ante el TJUE. Esto ha suscitado críticas (véase, entre otros, Danthinne et al., 2022; Kelleher, 2021), dado que la reforma no soluciona las restricciones identificadas en la implementación del Convenio de Aarhus a nivel supranacional, manteniendo una disparidad entre el acceso a la justicia en los Estados miembros y a nivel de la UE. Esta brecha subraya entonces la necesidad de avanzar hacia una interpretación y aplicación uniforme del Convenio de Aarhus que fortalezca el acceso a la justicia ambiental y climática en todos los niveles de la gobernanza europea y que flexibilice los criterios Plaumann en asuntos climáticos.

5. Conclusiones

El enfoque restrictivo del TJUE respecto a la legitimación en asuntos climáticos y ambientales ha sido objeto de crítica durante un largo tiempo en la doctrina especializada. Actualmente, este enfoque enfrenta una mayor presión por parte de otros órganos jurisdiccionales y cuasi-jurisdiccionales, ya que el TJUE parece mantenerse aislado en este enfoque restrictivo de la legitimación. En consecuencia, y aunque ello implicaría un incremento considerable en la carga de trabajo del Tribunal, resulta fundamental que el TJUE adopte una interpretación más relajada de los criterios Plaumann en relación con los asuntos climáticos.

En este contexto, no sería necesario modificar los tratados ni la normativa existente: por el contrario, existen diversas vías dentro de la arquitectura constitucional de la UE que pueden explorarse para mejorar el acceso a la justicia climática ante el TJUE, tal como se ha argumentado a lo largo de este artículo. El objetivo principal es evitar el efecto perverso por el cual, cuanto más grave es el daño y, por lo tanto, más personas afectadas, menor es su acceso a los tribunales (Winter, 2020, p. 158). El TJUE ha demostrado en ocasiones anteriores su capacidad para desarrollar una jurisprudencia audaz e innovadora cuando la situación lo exige, como se ha evidenciado en el contexto de la crisis del estado de derecho. En este caso, también se trata de un desafío crucial que requiere una respuesta a la altura.

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Notas

Información adicional

Cómo citar este artículo: Steible, B. (2024). Los criterios Plaumann frente a la emergencia climática: una perspectiva constitucional europea. Revista Electrónica De Derecho Internacional Contemporáneo, 7(7), 077. https://doi.org/10.24215/2618303Xe077