Introducción

La mundialización de la economía a escala inédita en la historia de la civilización, parece ser la forma en como el capitalismo logra sobrevivir. El derrumbe del crecimiento sin límites, marcó el inicio de una época de acumulación flexible (Harvey, 1994) identificada por Mandel (1982) como capitalismo tardío. Sus representantes económicos como las entidades de créditos transnacionales, pregonan la constante desregulación de las barreras que atentan contra el libre mercado. Este desarrollo que desborda los límites de los Estados, tiende a llevar su ética mercantil a todos los rincones del planeta. Los ciudadanos son arrastrados por coyunturas especulativas y litigios mercantiles, disputas entre cárteles del mercado mundial, crisis presupuestales de estados endeudados u obligados a endeudarse. La crisis de los años setenta es nuestro escenario actual. Sus expresiones son aun parte de nuestro escenario de flexibilización y ajuste. Su inicio coincide con el fin del desarrollo excepcional que las economías centrales tuvieran durante tres décadas (Behring, 2009).

Tras el derrumbe de los Estados de Bienestar y el fin de los intentos desarrollistas, se da el comienzo de un orden civilizatorio nacido para recomponer la rentabilidad a gran escala. Este movimiento, tendrá severas consecuencias en el alcance de la protección social y la interpretación de la pobreza. El retiro paulatino del Estado a partir de la crisis significo el avance del mercado, donde se impuso como justicia la eficiencia, moralizando la explicación sobre la desigualdad. Este juicio es el que comienza a penetrar en la protección social.

Nos proponemos presentar brevemente las características de tres periodos que en Uruguay marcaron el avance de esta perspectiva. En primer lugar, los años noventa como auge del neoliberalismo; en segundo lugar, el periodo progresista iniciado junto a varios países de nuestra región a principios de siglo XXI y, finalmente, en tercer lugar, el periodo de la restauración actual que fundamenta el fin al progresismo en una frase que representa este espíritu del nuevo, “se acabó el recreo” (La Diaria, 2020).

Los Años Noventa En Uruguay

En la década de los años noventa el Estado se retrajo en su rol de establecer normas y controlar su cumplimiento, de construir escenarios de negociación y mediar en los conflictos

por cambios en la definición de su papel y dificultades financieras. Las estrategias de desarrollo económico de la década de los noventa no consideraban relevante la participación de los actores sociales, e incluso cuestionaban a las organizaciones sociales como “(…) introductoras de «imperfecciones» en los mercados”. (Notaro et al, 201, p.30). En la mayoría de los países latinoamericanos se implementaron diferentes programas de política social focalizada llamadas de “combate a la pobreza” (Domínguez Uga, 2004; Midaglia, 1998; Azar et al, 2010), acompañadas de la reorientación del gasto y la privatización tanto de la ejecución como de las responsabilidades, habilitando el surgimiento de procesos caritativos y filantrópicos, pudiendo reconocerse el avance del mercado y la orientación neoliberal en las políticas sociales (Midaglia, 1998; Grassi, 2006; Netto, 2012).

En Uruguay, en 1990, el gobierno del Partido Nacional, comienza a implementar el Programa de Inversión Social (PRIS), desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) con una lógica representativa de este proceso, con “(…) la primacía de criterios técnicos en la formulación de políticas sociales en detrimento de aquellos de naturaleza política”. (Midaglia, 1998, p. 79-80). Por medio de un modelo tecnocrático que intentaba escapar de la negociación político-legislativa, de la burocracia estatal-sindical articulada con los partidos de izquierda opositores al gobierno y el clientelismo tradicional (Midaglia, 1998).

El aumento del gasto fue acompañado por una preocupación acentuada más sobre los instrumentos y los medios adecuados, que sobre los fines que perseguía. La OPP intentó una forma de acción desconcentrada, encontró un mecanismo de operar rápidamente y esquivar el marco institucional centralista, recurriendo a espacios de libertad creados por fuera de la burocracia, como un atajo o “By-pass” (Midaglia, 1998, p.90). El objetivo del PRIS, fue “(…) encauzar la ayuda a las poblaciones carenciadas e intentando inaugurar políticas integrales en detrimento de aquellas de naturaleza sectorial y de inspiración universalista” (Midaglia, 1998, p.80). En cierta forma parece ser el viraje que re-direcciono el gasto público, en modo focalización, hacia la población pauperizada por el ajuste.

La carta de presentación de estas políticas en el orden discursivo se dirigió a la integralidad en el abordaje, la promoción de la participación de los usuarios en su propia asistencia y la tercerización de la ejecución a organizaciones civiles, además de promover la caridad, el voluntariado y la filantropía. Con respecto a esto último, se buscó “generar los cimientos para la emergencia, por primera vez en la historia nacional, de un mercado o semi-mercado social” (Midaglia, 1998, p.83) refilantropizando la llamada “cuestión social”.

Tres Lustros Progresistas

A partir de 2005, con la victoria del progresismo y hasta la actualidad, comenzó un periodo que duró tres lustros de gobierno de izquierda y que inaugurará una cartera encargada del “desarrollo social”. El nuevo Ministerio de Desarrollo MIDES será el buque insignia para el presidente Tabaré Vázquez.

No obstante, durante estos quince años este Ministerio se mantuvo con una mezcla de contratos presupuestados que, al día de hoy, no llegan a 1000 (ONSC, 2020), siendo frecuente durante todos estos años la coexistencia de diversas modalidades de contratación. Esto coincide con el relato sobre la Unidad de Seguimiento de Programas que describe una situación similar:

Una de las características típicas de la USP, conocida y señalada por todos, es la gran heterogeneidad contractual que tienen sus empleados. Existen contratos privados, contratos públicos, contratos a término por diferentes plazos, contratos de derecho público eventuales, entre otros (Pucci et al, 2013, p.13).

El gran caudal de trabajadores ejecutores de las políticas que desempeñaban sus funciones fuera del ministerio, desempeñado funciones como profesional de campo, eran contratados en su mayoría por Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). De alguna forma entendemos que el MIDES pretendió funcionar con un pequeño casco de trabajadores presupuestados y brazos ejecutivos tercerizados.

La llegada al gobierno del progresismo y su creación del MIDES promovió en la gestión de la política asistencial una modalidad gerencial, que, en su implementación, tuvo implicancias para el campo profesional. La ampliación de la cobertura de la asistencia favoreció la utilización de tecnología más sofisticada, manejo de datos, creación de algoritmos y protocolos, que pre establecieron funciones para el abordaje y la admisión. Fue establecido un índice (ICC) (Mides, 2013b), que tele-selecciona a la población usuaria, reproduciendo una peculiar y novedosa organización de trabajo para nuestra profesión.

Con la creación del MIDES en 2005 y la ampliación de la política asistencial, se consolidó una nueva matriz de protección social. Esta, representa el avance de una lógica gerencial de la política asistencial (Vecinday, 2017; Vecinday, et al, 2018). Estos elementos, son parte del proceso que está modificando el escenario laboral profesional. “El auge de las políticas asistenciales en el pasaje del siglo XX al XXI impone una relectura fundada de estas prácticas y sus significados sociales actuales” (Pérez y Vecinday, 2015, p.91). La vertiginosidad con la que esta transformación sucede a partir del triunfo del gobierno progresista, sugiere su problematización. La peculiaridad profesional lejos de agotarse en la referencia a la “cuestión social”, está hipotecada al concreto tratamiento de ésta en la sociedad burguesa de la edad del monopolio (Netto, 1997), siendo éste, su espacio privilegiado y al mismo tiempo su propio límite. En este sentido, esta situación había sido anticipada a fines de siglo XX, “la restricción y/o la liquidación de aquellos derechos (así como de su atención a través de políticas sociales) conlleva serios y graves problemas para el futuro inmediato de la profesión” (Netto, 1997, p.27).

El avance de una lógica gerencial, como incorporación del espíritu empresarial en la gestión pública, tiene raíces como ya explicamos en el subtítulo anterior, en la década de los noventa. “Fortalecer la administración gerencial del Estado ha sido desde los 90 el objetivo de las transformaciones encuadradas en la NGP^[3]” (Vecinday, 2017, p.64). El inicio de este modelo representa un nuevo escenario para la política asistencial, es la denominada Reforma Gerencial y tiene intenciones de transformar la administración pública. Como utopía, se proyecta en las transformaciones organizacionales de las empresas privadas e intenta modificar la clásica burocracia de la administración pública, flexibilizándola. Este representa el espíritu del “estado social inversor” (Giddens, 2000), que irrumpe a partir de los años noventa. Así como el usuario de la política asistencial es responsabilizado de su situación, lo cual justifica un abordaje moralizado y moralizante, desde el “paradigma de la activación” (Crespo, Revilla y Serrano, 2013, 2012, 2009, 2007) también el Trabajador Social es involucrado en esta lógica “activadora”: primero, porque debe ser el portavoz de este paradigma en nombre de la política que lo inviste y segundo, porque su situación como empleado también está siendo “activada”.

La sociedad del rendimiento (Byung-Chul Han, 2012) y el avance del paradigma gerencialista, exacerban una retórica empresarial (López Ruiz, 2007), retórica de la eficiencia, que se plasma en el proceso de reforma del estado (Narbondo y Ramos, 1999), impactando en la gestión de las políticas asistenciales con principios y orientaciones característicos de la producción (Vecinday et al, 2018). “existe el convencimiento de que los problemas de la Administración Pública deben ser encarados a partir de un conocimiento valorativamente neutro y objetivo, válido más allá de cualquier posicionamiento político” (Narbondo y Ramos, 1999, p.46)

La concreción de esta nueva modalidad, particularmente en la institucionalización del MIDES con la responsabilidad de articular la protección social, implicó el desarrollo de planes, programas y proyectos que representaron el nuevo marco para las profesiones que atienden la llamada cuestión social. El desarrollo de esta matriz de protección, primero por medio del PANES^[4] y luego con el Plan de Equidad, fue destinado a atender la pobreza, identificada con un índice (ICC)^[5], priorizando mecanismos de transferencia de renta condicionada y amplia cobertura. La incorporación de nuevas tecnologías y su instrumentalización, intensificó el desarrollo del trabajo. En un extremo, es el único recurso con el que cuenta el trabajador/a, una plataforma institucional donde la tele-vigilancia ordena y protocoliza el abordaje profesional, exigiendo datos en tiempo real, limitando o recortando el campo del abordaje y el despliegue de estrategias propias. Además, la imposibilidad para asignar recursos o de identificar al usuario, desmaterializándose de este modo el abordaje.

Ésta focalizada orientación de los programas y su condicionalidad, significa una modificación del escenario laboral para el Trabajo Social. La eficiencia procurada en base a esta nueva versión gerencial de la política de asistencia, habilita el control a distancia y la ampliación del personal para la tarea, convirtiendo la política social en un ámbito hibrido de balcanización profesional e Incorporación de trabajo voluntario. Es también parte de este nuevo escenario, la diversidad en las modalidades de contratación, como expresión de la metamorfosis del mundo del trabajo para la profesión y la intención de no crear obligaciones de empleo público. Con la incorporación de nuevos roles y especialidades, se amplía la oferta de trabajadores a ser contratados, lo que deriva en evidentes consecuencias en las condiciones   laborales, dejando entrever preocupaciones económicas y productivistas, además de las clásicas preocupaciones metodológicas que siempre acompañan el diseño de la política social.

Pero, en términos estrictamente metodológicos, los procesos de mapeo se tecnificaron como nunca antes, se introdujeron herramientas informáticas para georreferenciar los domicilios y establecer con esa información los recorridos de las cuadrillas de “visitadores” (Mides, 2013).

El trabajo de los asistentes de campo es un proceso en gran parte normalizado y estandarizado, (…) el proceso de recolección de información también está estandarizado a través de formularios tipo con respuestas codificadas (Pucci et al, 2013, p.5).

Mientras la organización general, locomoción, material, equipamiento, georreferencia y horario son coordinados por un jefe de campo, los supervisores acompañan a los asistentes para evacuar dudas en el campo mismo:

Las tareas de geo-referenciación (tanto previas como posteriores a la salida al campo, así como durante el procesamiento de la información), son destacadas como uno de los más relevantes avances que ha realizado la Unidad en los últimos tiempos. Estas tareas han sido jerarquizadas no sólo mediante la incorporación de mayor personal, sino también mediante el uso de nuevas tecnologías, como se verá más adelante (Pucci et al, 2013, p.6).

La utilización del soporte informático como cuaderno de campo, permite obtener una serie de datos cuantificables que inmediatamente son transferidos a una central que los analiza, “(…) permitiendo planificar y gestionar las actividades de campo con alta productividad.” (Mides, 2013, p.108). Lógicamente, el “operador social”, no necesita ser identificado con una profesión. Este mecanismo de identificación genérica permite tal plasticidad en la capacitación, que erosiona el espacio de trabajo que algunas profesiones habían construido en torno a la matriz de protección anterior, con un determinado campo como de especificidad o idoneidad técnica, regulado y reglamentado. La reglamentación profesional en Uruguay es algo muy reciente y veremos cómo convive con esta tendencia de “uberización” profesional (Antunes, 2018).

El proceso que inicia el profesional de campo con el ingreso de los datos, continúa más allá, como una instancia ajena a su labor. El trabajo inmaterial como saber intelectual muy especializado, permitió la creación de software y tecnología capaz de capturar el trabajo específico. El trabajo inmaterial es puesto en una máquina, como subjetividad atrapada vuelta como objetividad para aumentar la productividad del trabajo.

La USP está en proceso de implementación de cambios tecnológicos que apuntan a mejorar la calidad del trabajo que se realiza. Uno de los cambios se refiere a la implementación del formulario digital, que sustituye el clásico formulario de papel. Este formulario permite que el asistente detecte en un mapa los puntos que tiene que visitar, cargue directamente los datos que está relevando y los procese on line. Este formulario se ingresa en una ceibalita, es decir una computadora con el mismo diseño que la utilizada en el Plan Ceibal. La utilización de las ceibalitas se decidió porque las mismas no tienen valor en el mercado, por lo tanto, no son objeto de hurtos (Pucci et al, 2013, p.8).

Esta actividad se realiza desde un soporte informático con preguntas, indicadores, derivaciones, ya implícitas y por medio de trabajo inmaterial se pre establece el trabajo de campo. “el proceso de trabajo de la USP está altamente normalizado, lo que implica que los puestos de trabajo tienen tareas y procedimientos establecidos prescriptivamente que los trabajadores deben cumplir” (Pucci et al, 2013, p.7).

El aumento de la oferta de mano de obra promovido se realizó por medio de un proceso de tercerización de las relaciones laborales. El MIDES encontró en la tercerización, la modalidad contractual más apropiada para estas tareas, haciendo contratos privados con ONGs, comprando la gestión en el mercado y privatizando la relación contractual del profesional con la política pública asistencial. La relación de los funcionarios de carrera con los no-funcionarios en el año 2017 es de 1247 no-funcionarios a 569 funcionarios (Ver ONSC^[6]). El Mides y los PTRC se ejecutan con contratos a los trabajadores mediados por ONGs, deteriorando la carrera funcional pública y flexibilizando el vínculo laboral con esos trabajadores.

Para el primer censo de egresados de Trabajo Social del año 2015, “(…) el MIDES es el organismo que presenta los mayores niveles de tercerización, uno de cada 3 de los egresados que se desempeña en dicha institución tiene un contrato de carácter privado” (CENSO, 2015, p.101). Parecen señales del avance del orden civilizatorio impuesto por el neoliberalismo (Dardot y Laval, 2009) en las políticas sociales y el rol del Trabajo Social.

2020, La Restauración y La Continuidad

A partir de 2020, este modelo ha sido transferido al nuevo gobierno. En febrero del corriente año, las autoridades salientes anunciaban que la transición no estaba siendo fácil. Elonora Bianchi, ex directora de Protección Integral en Situaciones de Vulneración de Mides, manifestó que “ no tuvimos la posibilidad de hacer la transición” (La Diaria, 2020d) ya que no habían sido nombrados a tiempo los responsables de área. A este comienzo se le sumará en mayo, la protesta sindicalizada de los trabajadores, en su mayoría, aquellos nucleados en SUTIGA por ser funcionarios contratados de OSC. Esta protesta fue acompañada por los trabajadores nucleados en la Unión de Trabajadores de Mides (UTMIDES). “No a la precarización laboral y el desmantelamiento del Mides” fue la consigna de la concentración frente a la sede ministerial que nuclea a los trabajadores de los grupos 20/02 y 20/03 de los Consejos de Salarios (La Diaria, 2020b).

La denuncia alerta sobre un proceso de desprofesionalización de la política pública a partir de la flexibilización de los requisitos de ingreso para trabajar en los distintos programas del Mides, así como la precarización de las condiciones laborales de los trabajadores tercerizados vinculados a la cartera, que son cerca de 3.000. Los dirigentes sindicales denuncian la utilización de mano de obra voluntaria que atenta contra sus condiciones laborales y profesionales. En muchos casos las autoridades utilizan el discurso de la educación durante el empleo, para poder contratar estudiantes o personas sin competencias en el área social. En el mes de julio y con un paro de actividades como medida de lucha, el sindicato de UTMIDES reivindicó la falta de respuesta para 155 contratos unipersonal de trabajadores (La Diaria, 2020c). Además, se denunció su desmantelamiento por la vía de la fusión de direcciones, poniendo de ejemplo el caso de la decisión del gobierno de fusionar la Secretaría Nacional de Cuidados con el Programa Nacional de Discapacidad.

El sindicato manifestó su desacuerdo con el anuncio realizado por las autoridades de la cartera sobre la fusión de las dos dependencias.

El Sistema de Cuidados tiene un acumulado muy grande en la materia, con un equipo de trabajo sólido y cuya población objetivo no sólo incluye a personas en situación de discapacidad. Creemos que la fusión de estas dos dependencias del Mides es un error e insistimos en que este tipo de procesos se deben tramitar a través de la negociación colectiva, tal como lo establecen los marcos normativos vigentes (La Diaria, 2020c).

El invierno puso a prueba el sistema de refugios y la muerte de un ciudadano al que se le negó el ingreso volvió a colocar la mirada en el Mides. La modificación de la modalidad de admisión, con el cambio de referencia de puerta de entrada y la intervención de la policía, pudieron haber generado esta situación de descuido administrativo, de la que posteriormente y a través de declaraciones, el Presidente de la República se haría cargo.

Es en el marco de las discusiones sobre el proyecto de ley de presupuesto en donde se elabora un documento interno, en el que técnicos de este ministerio denuncian: “una reducción presupuestal de casi 30%, lo que afectaría muchas de las «líneas estratégicas» de ese ministerio” (La Diaria, 2020b). Teniendo en cuenta la configuración de la malla de protección social y la población objetivo de las políticas sociales, un recorte en el presupuesto destinado al Mides supone un deterioro de la atención brindada a aquellos sujetos en situación de vulnerabilidad: personas en situación de calle, personas en situación de discapacidad, víctimas de violencia. No solo en lo que refiere a los equipos técnicos que trabajan en territorio, sino también en el dinero que se destina para los mismos

También será objeto de revisión, la modalidad en cómo se solicita la TUS y se propone un nuevo mecanismo de acceso, que implica instaurar un formato de solicitud a través de una aplicación web. En el documento se detalla la intención de coordinar la entrega de canastas a través de la aplicación por el celular, justificándose por el contexto de emergencia sanitaria y evitando la aglomeración. En este punto se puede señalar la falta de consideración sobre el acceso y la viabilidad de este mecanismo, en términos de posibilidades reales de la población beneficiaria para acceder a la aplicación.

Por otro lado, el documento detalla que la utilización de la aplicación “permite un mayor y mejor control sobre los gastos de los beneficiarios” (La Diaria, 2020e). Estableciendo una lógica de monitoreo en el uso de los recursos brindados por la TUS, es que “Queda entonces atribuida a las profesiones asistenciales las tareas que refuerzan sus roles tradicionales de acompañamiento, control y socialización” (Vecinday y Pérez, 2016, p.99).

La preocupación por la eficiencia puede llevar a un control vejatorio y punitivo. Los sindicatos de UT-MIDES y SUTIGA lograron una alianza para enfrentar la amenaza laboral, llevando adelante un paro general con convocatoria a pensar que es lo que está pasando con las políticas sociales a fines de agosto con una actividad titulada “ni punitivo, ni caritativo”, tomando distancia tanto de actividades filantrópicas como policíacas a la hora de enfrentar la cuestión social y ofreciendo la reflexión y el marco de derechos como salida.

Consideraciones Finales

Siendo la política social un espacio privilegiado para la profesión, es al mismo tiempo su propio límite. Este reconocimiento “(…) constituye un desafío que nos interpela a reflexionar respecto de nuestras capacidades profesionales en términos de incidencia sobre los procesos de los cuales el Trabajo Social es parte” (Velurtas y Gabrinetti, 2018).

En este sentido parece sustancial reconstruir el proceso de esta nueva modalidad de política social, reconociendo en sus alteraciones, nuevas determinaciones para el quehacer profesional. Incorporar este debate en el campo académico, como parte de las preocupaciones sobre los fundamentos teóricos metodológicos del Trabajo Social, para establecer un dialogo con la contemporánea demanda que le es colocado. El avance de una lógica preocupada en el recorte, parece estar amenazando aún más las ya precarias condiciones laborales de los trabajadores de las políticas sociales y a los usuarios. El fin del período progresista, da paso a un nuevo gobierno, que pone en tela de juicio la modalidad de contratos y el gasto. Este proceso de transición parece estar dejando algunas pistas para una proyección a mediano y largo plazo, sobre las consecuencias que puede tener para los trabajadores de las políticas sociales.

La metamorfosis del mundo del trabajo junto a las modificaciones de la intervención estatal, sintetizan el escenario de emergencia del paradigma de la organización gerencial del Estado. La revolución informacional, el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación, son condición para la automatización de tareas y acciones de la profesión. El control informático de la nueva gestión, identifica, selecciona y vigila a la población destinataria y lo mismo hace al respecto del trabajo profesional, monitoreado, controlado y evaluado a partir de resultados on-line, como control telemático para operadores que trabajan metafóricamente en “situación de calle”, sin oficina, sufriendo “El cansancio de la sociedad de rendimiento, (…) un cansancio a solas, que aísla y divide” (Byung-Chul, 2012, p.72).

Los anuncios sobre la reducción del gasto, que se acompasan a la falta de nuevas propuestas, aumentan la incertidumbre y el misterio sobre cuál será finalmente la línea del gobierno en relación al Ministerio de Desarrollo social. La impronta del nuevo gobierno junto a la crisis generada por el COVID-19, parecen delinear un pronóstico de lluvia en plena inundación.

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Notas