La política legislativa penal de la Unión Europea

Un estudio sobre la elaboración y la aplicación de las directivas

Resumen

El presente artículo tiene por objeto analizar la forma en que se elaboran las directivas penales en el contexto de la Unión Europea (UE). La pregunta que se plantea es: ¿cuáles son las características de la política legislativa penal de la UE y cuáles son los principales obstáculos para su armonización? En primer lugar, se delimita la competencia en materia penal del grupo, ilustrándola con algunas directivas elaboradas y sus mandatos de criminalización. Posteriormente, se describe el procedimiento de iniciativa para la elaboración legislativa en el grupo, haciendo hincapié en los momentos en que se utilizan datos empíricos con el fin de recabar más información sobre los diferentes países miembros que se verán afectados por la directiva elaborada. En este tema, se aportará información sobre las dificultades para la recopilación de estos datos mediante entrevistas. Por último, se plantearán los principales problemas observados en lo que respecta a la construcción de una política penal regionalizada en la UE, ya sea en lo que se refiere a la definición de la agenda, ya sea debido a los procesos de armonización de los ordenamientos internos. La metodología abarca la revisión bibliográfica, el análisis documental y legislativo, y entrevistas cualitativas.

Introdução

A produção de leis penais apresenta complicações próprias, seja pela definição da agenda de criminalização, seja pela sua operacionalização, com a composição dos diferentes interesses envolvidos. Nesse contexto, para melhorar a qualidade de uma lei, urge a necessidade de que a tomada de decisão criminalizadora seja informada com dados empíricos a respeito da(s) realidade(s) que visa a regular. A discussão deve ser também fundamentada, ou seja, o legislador deve ter, como o juiz, deveres argumentativos¹ a respeito de sua proposta.

Tais questões ganham novos contornos quando a definição da conduta criminosa deve adequar-se não a um, mas a múltiplos interesses nacionais. É nesse ponto que se insere o tema discutido neste trabalho, qual seja, a produção de diretivas de natureza penal no âmbito da União Europeia (UE). O estudo se insere no âmbito da política legislativa penal, campo em construção no Brasil que tem por objetivo analisar o processo de produção normativa, detalhando os procedimentos adotados na fase pré-legislativa, parlamentar ou pós-legislativa, com ênfase na utilização de dados empíricos em cada uma dessas etapas.

Historicamente, a formação do que se entende hoje por União Europeia se deu de forma paulatina, por meio de uma sucessão de tratados internacionais que tiveram início na década de 50, quando foi instituída a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. Nesse processo, podem-se destacar o Tratado de Roma (1957), de Bruxelas (1965), de Maastricht (1992), de Amsterdam (1997), de Nice (2001) e de Lisboa (2007), nos quais foram sendo pensadas as estruturas institucionais e financeiras em comum do bloco. Nessa conjuntura, o objetivo desta pesquisa é delimitar o contexto e a forma com que ocorre a produção de normativas penais no âmbito da UE, abordando também os instrumentos de base empírica que são utilizados no processo, os quais têm por objetivo melhorar a qualidade da norma e angariar informações sobre os diversos países membros, os quais terão que alterar seus ordenamentos jurídicos internos para adaptar-se a diretiva europeia.

O artigo se divide em três partes. Em um primeiro momento, é abordada a competência para legislar em matéria penal da UE e algumas diretivas penais publicadas nesse âmbito. Na segunda parte, descreve-se brevemente a iniciativa no procedimento ordinário de produção normativa, destacando-se o uso de ferramentas empíricas. Nesta parte, além da análise documental, são utilizadas entrevistas qualitativas realizadas com membros do setor de pesquisa do Parlamento Europeu, que apresentam uma visão bastante realista da operacionalização de tais ferramentas.

Por fim, com base na literatura local, será problematizada a ideia de se construir uma política criminal única na UE, tendo-se em vista os diferentes contextos culturais e socioeconômicos dos países que a compõem. Nesse tópico, são analisados os principais entraves à chamada transposição legal e à harmonização dos ordenamentos jurídico-penais nacionais.

1. A competência da UE em matéria penal

A configuração do que atualmente se entende por União Europeia resulta de um processo paulatino de integração, marcado por sucessivos tratados que, desde os anos 1950, ampliaram gradualmente o âmbito material e institucional do projeto europeu. A criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (1951) e, posteriormente, da Comunidade Econômica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atômica, instituídas pelos Tratados de Roma (1957), deu origem a três Comunidades juridicamente distintas, que assentaram as bases do mercado comum e inauguraram a lógica de cooperação entre os Estados. Nas décadas seguintes, instrumentos como o Tratado de Fusão, assinado em Bruxelas em 1965, e, sobretudo, os Tratados de Maastricht (1992) e Amsterdam (1997) aprofundaram a integração política, introduzindo um novo domínio de atuação – o de Justiça e Assuntos Internos (JAI) –, então inserido na estrutura de três pilares.² Ao longo desse processo, a arquitetura institucional foi sendo progressivamente reformulada, inclusive com a extinção da CECA em 2002, ao término da vigência de seu Tratado. Esse processo foi consolidado pelos Tratados de Nice (2001) e, especialmente, pelo de Lisboa (2007), que suprimiu a anterior divisão em pilares e consolidou o Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça (ELSJ), integrando, nesse quadro, a cooperação judicial em matéria penal.³

A competência penal da União Europeia não figurava nos tratados originários. A configuração atual dessa competência resulta de um processo gradual e de natureza instrumental, inicialmente ligado à necessidade de proteger interesses próprios da Comunidade, em particular os financeiros, que são afetados por fraudes transnacionais (Szarek-Mason, 2010, pp. 43 e ss.)⁴. Nesse contexto, assumiu especial relevância o acórdão GreekMaize (C-68/88), no qual o TJUE consolidou o princípio de assimilação ao estabelecer que tais interesses comunitários deveriam receber proteção equivalente à conferida pelos Estados aos seus próprios interesses nacionais.⁵ Embora o caso concreto se limitasse à proteção de questões financeiras, o fundamento adotado pelo Tribunal permitiu projetar o princípio para outros bens jurídicos comunitários. ⁶

O Tratado de Amsterdã representou um avanço na consolidação da competência penal da UE. A partir de uma leitura conjunta dos então artigos 2º, 29º e 31º, alínea e), do TUE, estabeleceu-se que a consecução de um espaço de liberdade, segurança e justiça exigia tanto o reforço da cooperação entre autoridades competentes quanto a aproximação progressiva das legislações penais nacionais. Essa aproximação se concretizava por meio das decisões-quadro, instrumento normativo mediante o qual se permitia ao Conselho adotar normas mínimas relativas à definição dos elementos constitutivos de determinados delitos e às respectivas sanções penais, estando essa competência circunscrita a âmbitos particularmente sensíveis da criminalidade, em especial ao terrorismo, ao tráfico de seres humanos, aos crimes contra crianças, ao tráfico ilícito de drogas e armas, bem como à corrupção e à fraude.⁷

Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, em 1.º de dezembro de 2009, a UE passa por uma profunda transformação jurídica e institucional. A clássica estrutura dos três pilares foi formalmente abolida. Nesse novo marco institucional, a cooperação judicial em matéria penal foi plenamente integrada à arquitetura comunitária, conferindo-se à União competências legislativas expressas, nos limites estabelecidos pelos Tratados, para promover a aproximação das legislações penais nos planos substantivo e processual, sendo a diretiva um dos instrumentos jurídicos centrais desse processo de harmonização. Essa competência, contudo, permanece vinculada a exigências de legitimidade material, especialmente aos direitos e garantias previstos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) bem como aos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, nos termos dos apartados 3 e 4 do art. 5º (4), TUE e do Protocolo n. 2 (Hecker, 2011, pp. 13-15).⁸

1.1 Fundamentos jurídicos da competência harmonizadora da UE em matéria penal

O artigo 83 do TFUE estabelece as bases da competência da UE para a harmonização do direito penal material, prevendo uma competência legislativa autônomae outra de natureza acessória, também designada funcional ou anexa. Sobre a primeira, a harmonização do direito penal nos termos do art. 83(1) do TFUE exige que a UE fixe normas mínimas relativas à delimitação das infrações penais e à definição das sanções aplicáveis, as quais devem incidir sobre âmbitos delitivos dotados, simultaneamente, de especial gravidade e de dimensão transfronteiriça ou transnacional (Hecker, 2011, pp. 19-20).⁹

Definidos os critérios materiais, o art. 83(1) do TFUE indica, de forma expressa, os âmbitos delitivos de especial gravidade e dimensão transfronteiriça suscetíveis de harmonização. São eles: o terrorismo, o tráfico de seres humanos, a exploração sexual de mulheres e crianças, o tráfico ilícito de drogas, o tráfico ilícito de armas, a lavagem de dinheiro, a corrupção, a falsificação de meios de pagamento, a criminalidade informática e a criminalidade organizada.¹⁰ Essa enumeração é redigida em termos excessivamente amplos, apenas enunciando os fenômenos delitivos passíveis de harmonização, sem especificar figuras delitivas concretas.¹¹ O próprio dispositivo confere ao Conselho da UE – mediante decisão unânime e com aprovação prévia do Parlamento Europeu – a prerrogativa de estender o rol de delitos passíveis de harmonização (Muñoz de Morales Romero, 2020, pp. 42, 44-45).

O art. 83(2) do TFUE, por sua vez, consagra a competência acessória da EU – também denominada funcional ou anexa – para a harmonização de normas jurídico-penais. De acordo com essa disposição, sempre que a aproximação das legislações penais dos Estados-membros se revelar indispensável para garantir a execução eficaz de uma política da União previamente harmonizada, poderão ser adotadas diretivas que estabeleçam normas mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções aplicáveis ao domínio em causa.¹²

A competência acessória prevista no art. 83(2) tem suscitado ampla controvérsia. Essa controvérsia decorre, por um lado, da ampliação significativa do alcance da intervenção penal europeia, e, por outro lado, da atribuição de uma finalidade estritamente funcionalàs normas jurídico-penais, concebendo-as como instrumentos indispensáveis para garantir a execução eficaz da legislação europeia.

Tanto o artigo 83(1) quanto o artigo 83(2) do TFUE exigem que a União exerça a sua competência de harmonização mediante o estabelecimento de normas mínimas relativas à delimitação das infrações penais e à definição das sanções aplicáveis.

Discute-se, assim, se a União, no exercício da sua competência harmonizadora, pode legislar sobre matérias próprias da Parte Geral do direito penal. A este respeito, como observa acertadamente Asp (2012), parece razoável considerar que a resposta, embora com certos matizes, deve ser afirmativa.¹³ De fato, ao descrever condutas específicas suscetíveis de criminalização, os instrumentos da União podem referir-se a elementos como o dolo, a imprudência grave, a tentativa, as formas de participação criminosa e a responsabilidade das pessoas jurídicas.¹⁴ No entanto, a competência da União não abrange a delimitação da estrutura fundamental dos sistemas penais nacionais, não lhe cabendo definir, por exemplo, o conceito de dolo ou de negligência grave, os limites da tentativa ou as particularidades das formas de participação criminosa, matérias cuja conformação permanece, em princípio, no âmbito dos ordenamentos nacionais (Kaiafa-Gbandi, 2015, pp. 8, 11-14).

1.2 Diretivas penais

Consolidada a possibilidade de produção normativa na área penal no âmbito da UE, algumas diretivas penais merecem destaque para a compreensão dos temas priorizados pelo plano político-criminal construído no âmbito do bloco, bem como das determinações penais, mais ou menos detalhadas, direcionadas aos países membros.

A Diretiva 2002/90 dispõe sobre auxílio à entrada, ao trânsito e à residência irregulares, estabelecendo que os Estados devem adotar sanções contra quem auxilie, mesmo que sem fins lucrativos, incite ou participe dessas práticas. Embora a Diretiva derive de uma decisão-quadro relativa ao reforço do quadro penal para a prevenção da prática, o artigo 3º dispõe apenas que as sanções impostas pelos Estados-membros devem ser “efetivas, proporcionadas e dissuasivas”.

A Diretiva 2015/849, relativa à prevenção do uso do sistema financeiro para fins de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo, foi alterada em 2024 e estabelece regras detalhadas sobre avaliações de risco, diligência devida, criação de Unidade de Inteligência financeira pelos Estados-membros, comunicações, proteção de dados e sanções administrativas, entre outros aspectos. Como a competência penal é mais limitada no âmbito da lavagem de dinheiro e da corrupção, mas mais ampla no que tange a sistemas econômicos e bancários, as diretivas sobre lavagem de dinheiro tendem a ser mais específicas no que diz respeito ao mercado, o qual pode ser mais regulado. Essas normas podem aprofundar-se em medidas de prevenção e em obrigações de comunicação, ou ainda estabelecer obrigações para determinados sujeitos, como notários e cassinos. Não se trata, portanto, de disposições propriamente de natureza penal, mas que de normas produzem efeitos na construção do sistema de prevenção, uma vez que a política criminal da lavagem de dinheiro depende da prestação de informações por agentes que atuam de forma lícita na economia.

Sobre o mesmo tema, a Diretiva 2018/1673 também dispõe sobre lavagem de dinheiro, porém com clara natureza penal. Partindo de conceituações, a normativa estabelece, em seu artigo 3º, a obrigação de os Estados-membros criminalizarem condutas como conversão, encobrimento e aquisição de bens oriundos de atividade criminosa, desde que cometidas intencionalmente. Nos parágrafos seguintes, são detalhados aspectos sobre o elemento subjetivo do tipo e sobre a desnecessidade de condenação referente ao delito anterior à lavagem. O artigo 4º dispõe sobre a necessidade de criminalizar-se a cumplicidade, a instigação e a tentativa, enquanto o artigo 5º dispõe sobre as penas, estabelecendo, por exemplo, que a pena máxima para alguns casos não poderá ser inferior a quatro anos. O artigo 6º estabelece circunstâncias agravantes obrigatórias, como o envolvimento de organização criminosa,¹⁵ e facultativas, como o fato de o bem ser de valor considerável. Os artigos 7º e 8º, por sua vez, dizem respeito à necessidade de responsabilização de pessoas jurídicas.

A Diretiva 2014/57 é relativa às sanções penais aplicáveis ao abuso de informação privilegiada e à manipulação de mercado (abuso de mercado). Essa diretiva estabelece vários mandados de criminalização em seus artigos 3º, 4º e 5º, apontando critérios como a gravidade da conduta e a sua prática dolosa. O conceito de gravidade para fins da Diretiva está explicitado nas disposições iniciais, a partir do ponto 11. A norma também dispõe sobre punição de cumplicidade, instigação e tentativa, bem como sobre a responsabilidade de pessoas jurídicas. Em seu artigo 7º, há, inclusive, disposição a respeito das sanções a serem aplicadas, com imposição de pena máxima não inferior a quatro anos em alguns casos.

A Diretiva 2014/62 diz respeito à contrafação do euro e de outras moedas, estabelecendo regras mínimas relativas à definição das infrações penais e das sanções, além de introduzir disposições comuns destinadas a reforçar o combate a essas infrações, melhorar a investigação e assegurar maior cooperação nesse combate. Chama a atenção o fato de o artigo 5º estabelecer, em alguns casos, que a sanção máxima deve implicar prisão, além de prever hipóteses em que a pena máxima não poderá ser inferior a cinco ou oito anos. Já a Diretiva 2019/713 rege o combate à fraude e à contrafação de meios de pagamentos que não sejam em numerário, estabelecendo mandados de criminalização nos artigos 3º, 4º, 5º e 6º e disposições detalhadas sobre as sanções aplicáveis no artigo 9º, com a previsão de patamares mínimos de um a três anos para penas máximas.

A Diretiva 2017/1371, alterada em 2026, é relativa à luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União através do direito penal, trazendo, em seus artigos 3º e 4º, os mandados de criminalização. Os dois artigos apresentam descrição minuciosa das condutas que devem constituir infração penal. O artigo 4º, por exemplo, define o que é corrupção ativa, corrupção passiva e funcionário público para os fins da diretiva.

Além de dispositivos sobre a punição de instigação, cumplicidade e tentativa, bem como de previsão de punição às pessoas jurídicas, como já visto em outras normas, essa Diretiva também traz disposições específicas sobre sancionamento. No artigo 7º, são estabelecidos os valores de vantagens oriundas da infração penal que podem ser tidas como consideráveis, justificando uma pena máxima maior de quatro anos. Há também montantes que seriam considerados menos lesivos, cuja repressão os Estados-membros poderiam tratar fora da esfera penal. O artigo 8º prevê uma agravante obrigatória no caso de pertencimento ao crime organizado.

Importa destacar, ademais, que, nesta e em outras diretivas, há uma disposição específica sobre a transposição e o dever dos Estados de comunicar à Comissão sobre o texto adotado, conforme previsto no artigo 17º.

Por fim, a Diretiva (UE) 2024/1203 tem por objeto a proteção do ambiente através do direito penal e substituiu as Diretivas 2008/99/CE e 2009/123/CE. Em seu artigo 3º, a norma estabelece um amplo rol de condutas que devem ser qualificadas pelos Estados-membros como infrações penais, abrangendo condutas intencionais e, em determinadas hipóteses, praticadas com negligência grave. A nova normativa também apresenta um regime sancionatório mais detalhado: o artigo 5º estabelece parâmetros para as sanções aplicáveis às pessoas singulares, incluindo limites mínimos para as penas máximas de prisão em função da gravidade da infração, além de prever disposições específicas sobre a responsabilidade e as sanções aplicáveis às pessoas jurídicas.¹⁶

Em que pese as normativas listadas nesse tópico se relacionem mais a questões econômicas, uma rápida pesquisa na página web da UE¹⁷ pelo termo “penal” dá acesso a diversos documentos e normativas de natureza criminal no âmbito do bloco, disciplinando temas variados e impondo, por vezes, obrigações de criminalização com estabelecimento de diretrizes para sancionamento.

Do que se pode observar, mais que meros standards, muitas diretivas disciplinam de forma detalhada o que deve ser criminalizado e de que maneira, inclusive com disposições que podem contrariar os sistemas internos, como a necessidade de sancionamento a pessoas jurídicas. As diretrizes sobre penas também são bastante específicas em algumas normas, com a definição de quantidade e a imposição de penas de prisão. Isso pode gerar descompasso com o sistema interno, levando, por exemplo, a um aumento de sanções para preservar a proporcionalidade entre condutas mais e menos gravosas.

Por fim, as diretivas trazem a cláusula de transposição com a obrigação de prestação de informações à Comissão sobre as alterações realizadas, deixando claro que não há espaço de discricionariedade aos países para a incorporação das criminalizações.

2. O procedimento legislativo no âmbito da UE: fase inicial

A partir do Tratado de Lisboa, a competência penal da UE passou a exercer-se, de forma quase exclusiva, através de diretivas adotadas segundo o procedimento legislativo ordinário¹⁸, o qual está regulado pelo art. 294 do TFUE.¹⁹ A harmonização de normas penais não admite, em regra, o uso de instrumentos de aplicação direta, sendo necessária uma norma nacional de transposição (Corral Maraver, 2020, p. 111), o que assegura aos Estados-membros uma certa margem de conformação na adaptação das exigências europeias aos seus ordenamentos jurídicos.²⁰ Os Estados-membros estão obrigados a proceder à sua implementação, sob pena de ativação do procedimento de infração e eventual sanção pelo TJUE (Urbaneja Cillián, 2024, pp. 217-219); (Muñoz de Morales Romero, 2020, p. 40).

A iniciativa legislativa consiste na prerrogativa de propor atos normativos que inovam ou modificam o direito vigente, representando o momento em que se define o sentido, o conteúdo e o âmbito da futura intervenção normativa. No âmbito da harmonização jurídico-penal, o artigo 76 do TFUE estabelece que os atos legislativos relativos aos capítulos 4 e 5 do Título V do Tratado – entre os quais se insere o art. 83 do TFUE – podem ser propostos tanto pela Comissão quanto por iniciativa de um quarto dos Estados-membros. Esta última faculdade raramente é utilizada, sobretudo em razão das exigências de coordenação e de negociação política entre vários Estados.

No contexto institucional da UE, portanto, a iniciativa legislativa é exercida predominantemente pela Comissão (cf. art. 294(2) do TFUE) (Martínez Sierra, 2008, p. 112)²¹, órgão colegiado de natureza executiva, composto por um comissário por Estado-Membro e dotado de independência funcional. Em consequência, a Comissão desempenha um papel decisivo na definição e delimitação da agenda político-criminal da União. Esse poder de agenda em matéria penal, por outro lado, não é ilimitado, estando subordinado ao artigo 83.º TFUE e, simultaneamente, aos princípios da subsidiariedade (art. 5.º, n.º 3, TUE) e da proporcionalidade (art. 5.º, n.º 4, TUE) (Cidoncha Martín, 2022, p. 511), bem como as exigências de legalidade e de proteção dos direitos fundamentais consagradas na Carta dos Direitos Fundamentais da EU (Soler García, 2024, p. 77).

Exige-se, antes, que se demonstre empiricamente que a intervenção penal da UE é adequada para atingir os objetivos previstos no artigo 83.º TFUE, necessária na medida em que tais objetivos não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-membros e proporcional em sentido estrito, de modo que os custos e restrições inerentes à criminalização não excedam os benefícios esperados. Impõe-se, além disso, que a opção pela via penal se justifique como instrumento de ultima ratio, a ser utilizada apenas quando mecanismos alternativos de regulação ou de cooperação nacional se revelem insuficientes para enfrentar o fenómeno em causa.²²

Assim, não é casual que o exercício da iniciativa pela Comissão seja precedido por um conjunto estruturado de instrumentos procedimentais destinados a assegurar o cumprimento dos mencionados requisitos materiais e, simultaneamente, a elevar a qualidade da legislação penal da União.

Entre esses instrumentos, destaca-se a agenda Legislar Melhor, desenvolvida a partir da Comunicação COM(2015) 215²³ e concretizada nas BetterRegulationGuidelines²⁴ e na BetterRegulation Toolbox²⁵, que impõem à Comissão a realização de avaliações de impacto,²⁶ consultas públicas e controles reforçados de proporcionalidade antes da apresentação de qualquer proposta (Cidoncha Martín, 2022, pp. 513-514). A tais mecanismos se somam, ainda, o Programa de Adequação e Eficácia da Regulamentação (REFIT), orientado à simplificação e à racionalização do acervo normativo europeu²⁷, bem como ao escrutínio exercido pelo Comitê de Controle da Regulação (RegulatoryScrutinyBoard), responsável por verificar a qualidade metodológica das avaliações de impacto e das revisões legislativas.²⁸ Paralelamente, a Comissão coleta contribuições adicionais por meio de consultas públicas e de convites à apresentação de dados realizados no portal institucional «Dê a sua opinião» (Haveyoursay), permitindo que cidadãos, empresas e organizações participem da fase preparatória das iniciativas legislativas.²⁹

A esse esforço de coleta de informações, soma-se o recurso a estruturas de apoio científico à formulação de políticas, como o Joint Research Centre³⁰ e o ScientificAdviceMechanism³¹, bem como a plataformas de interação entre decisores e comunidades científicas, a exemplo do SINAPSE (ScientificInformation for PolicySupport in Europe)³², que facilitam o acesso da Comissão a análises empíricas e pareceres especializados destinados a reforçar a base factual das propostas legislativas. Por fim, devem ser considerados os pareceres fundamentados emitidos pelos Parlamentos nacionais³³ no âmbito do mecanismo de alerta precoce previsto no Protocolo n.º 2 relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.³⁴ Esse mecanismo permite aos Parlamentos nacionais exercer um controle político ex ante sobre o respeito ao princípio da subsidiariedade, manifestando-se quando considerem que os objetivos de uma proposta legislativa podem ser suficientemente alcançados pelos Estados-membros e, portanto, não justificam a atuação da União. Quando os pareceres fundamentados atingem os limiares previstos no Protocolo, a proposta deve ser reexaminada nos termos nee estabelecidos.

Em conjunto, esses instrumentos moldam de forma decisiva a fase pré-legislativa e condicionam a formulação das futuras propostas de harmonização penal.

2.1 Iniciativas para uma melhor legislação

Na construção desse tópico, além de análise documental, bibliográfica e legislativa, são utilizados dados obtidos de quatro entrevistas qualitativas que foram realizadas com membros da Área de Pesquisa do Parlamento Europeu (EPRS).³⁵ É importante salientar que os passos da avaliação de impacto realizada pela Comissão, bem como diversos relatórios produzidos a partir dela, se encontram disponíveis na sua página web.³⁶ Este tópico tem por objetivo abarcar também a percepção dos funcionários que atuam no processo legislativo, os quais constatam aspectos e dificuldades que, muitas vezes, não constam na versão final da documentação disponibilizada em sites oficiais.

Segundo os dados levantados, os sistemas de avaliação da UE foram influenciados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que possui recomendações³⁷ e checa periodicamente se os países membros fizeram progressos na implementação dessas políticas. A principal mudança se deu em 2015, quando a avaliação ex post, a avaliação de impacto ex ante, a participação das partes interessadas e a supervisão regulamentar foram integradas em uma única abordagem, denominada agenda Legislar Melhor da UE.³⁸ Os documentos mais relevantes oriundos do programa são o BetterRegulationguidelines and toolbox³⁹ e o Interinstitutional agreement on Better Law-Making.⁴⁰ O último diz respeito ao papel dos três principais órgãos da UE nessa tarefa.

A Comissão realiza em torno de 40 a 50 estudos de impacto por ano, que devem passar pelo escrutínio do Comitê de Controle da Regulamentação ou RegulatoryScrutinyBoard (RSB), um órgão independente que avalia a qualidade do estudo. O Comitê é essencial nessa dinâmica, pois analisa e emite pareceres e recomendações sobre as avaliações de impacto, balanços de qualidade e outros estudos produzidos pela Comissão. Também presta aconselhamento ao Secretário-geral da Comissão sobre políticas de melhoria da legislação a nível transversal.⁴¹

A Comissão leva cerca de um ou dois anos para realizar esses estudos, que seguem uma metodologia rigorosa e podem contar com participação externa. Os estudos não são vinculantes. A proposta é um ato político e pode divergir dos resultados dos estudos de impacto, porém isso terá que ser justificado na primeira página da proposta. Em teoria, o estudo de impacto deve abranger todos os Estados=membros; na prática, contudo, não há uma abrangência que seja suficiente para isso. Muitas vezes, recorre-se à consulta pública para ampliar essa abrangência, sobretudo quando se trata de questões mais específicas, ou contrata-se um especialista externo para realizar entrevistas. Em razão das limitações de recursos, nem sempre é possível realizar um estudo completo nos 27 Estados-membros, de modo que se seleciona, em alguns casos, um Estado de cada região para representar o conjunto.

O Parlamento, por sua vez, pode realizar estudos complementares por meio de seu serviço de pesquisa, bem como estudos sobre modificações propostas no âmbito de iniciativas legislativas, além de avaliar os estudos realizados pela Comissão. Esse serviço é relativamente recente, tendo sido criado em 2015. Seus integrantes ainda desenvolvem uma cultura de maior integração com os parlamentares, de modo a ampliar a solicitação de estudos por parte destes. Atualmente, são realizados eventos sobre o tema no Parlamento e desenvolvidas pesquisas próprias, posteriormente encaminhadas aos parlamentares e publicadas no sítio da instituição. Merece destaque um estudo que avalia o papel dos Parlamentos nacionais dos 27 Estados-membros da UE na realização de análises prévias e posteriores de impacto legislativo em âmbito nacional.⁴²

No Conselho, também participam representantes de todos os Estados-membros na análise das propostas, mas não há um serviço de pesquisa equivalente nem são realizados estudos complementares. A formação da posição do Conselho, contudo, passa por seus órgãos preparatórios, nos quais representantes e especialistas dos Estados-membros examinam as propostas e negociam seu conteúdo à luz das respectivas posições nacionais. Em matéria penal, essa análise desenvolve-se em grupos de trabalho especializados, especialmente o Grupo de Trabalho sobre Direito Penal Material (DROIPEN) e, conforme a matéria, o Grupo de Trabalho sobre Cooperação em Matéria Penal (COPEN)⁴³, seguindo posteriormente para o COREPER antes da deliberação em nível ministerial. Esse processo permite que as especificidades dos ordenamentos nacionais sejam consideradas durante a formação da posição do Conselho.

O Programa Legislar Melhor também engloba análises posteriores, de modo a verificar se as normas seguem atingindo seus objetivos.⁴⁴ Ressalte-se a iniciativa REFIT, que visa a simplificar leis existentes.⁴⁵ O monitoramento da implementação das leis pelos membros da UE também é feito pela Comissão, que publica reportes anuais.⁴⁶

Como já mencionado, a Comissão também checa a transposição normativa para o nível dos membros, e pode constatar que há problemas. Na fase de transposição, a Comissão tenta auxiliar o Estado-membro e, se não há resultado, isso pode dar origem a uma demanda na Corte de justiça.

Se depreende do exposto que são muitos os momentos no processo legislativo da UE em que dados empíricos, relatórios e avaliações são utilizados na tomada de decisão e no controle sobre a incorporação das normas gerais pelos países-membros. Contudo, a abrangência de todos os países nesses estudos ainda é deficitária, assim como a participação dos outros órgãos da UE nesses processos, que acabam bastante concentrados na Comissão.

3. É possível pensar em uma política criminal regional no âmbito da UE?

O contexto da UE é bastante único para se analisar a construção político criminal. Não se podem traçar paralelos com outras regiões, seja por aspectos socioculturais, econômicos e históricos da Europa, seja pela própria constituição e estrutura do bloco. Isto é, pensar em uma política criminal no âmbito da UE não permite pensar em uma política criminal única no âmbito latino-americano, por exemplo. Ou, ao menos, não se partem das mesmas premissas.

Para além da determinação do que pode ou não ser legislado em matéria penal, a própria transposição a países membros na tentativa de harmonização enfrenta desafios, uma vez que há muita diversidade entre os países. As ferramentas de racionalidade legislativa se prestam a aprimorar o processo legiferante; porém, muitas vezes não são suficientes para abranger todas as realidades envolvidas.

No Parlamento, a limitação orçamentária e temporal também não permite a produção de estudos com dita abrangência e profundidade, como os oriundos da Comissão. No entanto, no órgão, muitas vezes, os aspectos técnicos devem ser temperados com a pressão política, sobretudo quando se diz respeito à matéria de segurança pública e a temas como terrorismo, lavagem de dinheiro e imigração.

Como se relatou neste trabalho, um diferencial da produção legislativa na UE é o uso de diversos dados e avaliações para embasá-la. A discussão a respeito da necessidade de se fundamentar decisões relativas a políticas públicas em estudos, dados e evidências, sobretudo quando se trata de questões sensíveis como violência e segurança pública, já foi abordada por vários autores (den Heyer, 2022). Da mesma forma, muitas críticas também já foram feitas a essa aproximação, como a não consideração da influência de fatores políticos na construção das evidências (Strassheim y Kettunen, 2014, pp. 259-277), e mesmo de outros fatores socioculturais na tomada de decisão político criminal, ainda que estejam presentes diversos relatórios de evidências (Freiberg y Carson, 2010, pp. 152-164).

Um pouco mais recente são as discussões a respeito da necessidade de que tais dados sejam obrigatoriamente considerados no processo legislativo.⁴⁷ Nesse contexto, a obrigatoriedade não implica caráter vinculante, mas a exigência de que esses dados sejam efetivamente considerados ao longo do processo legislativo.

No que tange à UE, o uso desses dados permeia muitas fases do processo legislativo. Em que pese possíveis críticas aos procedimentos adotados, em termos de dificuldades para a construção de uma política criminal comum ao bloco, entende-se que a existência dos dados é essencial para amenizá-las ou mesmo para conhecê-las em profundidade.

São muitas os problemas apontados pela doutrina: a inexistência de dados suficientes para decisões político criminais (de Bondt, 2014, pp. 23-49), a necessidade de escrutínio judicial sobre os dados e as fontes dos dados que embasaram o processo legislativo,⁴⁸ a necessidade de maior participação dos Estados-membros na realização das avaliações (Corral Maraver, 2020, p. 273), o déficit de dados e os problemas de comparação entre os países (Harding, 2016, p. 122), o uso insuficiente dos dados coletados no processo de tomada de decisão político criminal (Pérez Cepeda et al., 2013, pp. 125-151), etc.

Para Sebastian Princen

os três principais desafios do uso de evidências no processo legislativo europeu passam pela necessidade de se desenvolver uma regulação de como essas evidências serão produzidas, um meio de como apoiar o uso substantivo e não estratégico dessas evidências e uma forma de reforçar a participação dos atores mais fracos no processo legislativo baseado em evidências. Sobre o último ponto, o autor reforça que os dados trazidos por cidadãos⁴⁹ e grupos de interesse subrepresentados não podem ser avaliados com inferioridade em relação a dados produzidos por especialistas. (2022, p. 159)

Sabendo-se que o bloco é composto por 27 membros de diferentes tamanhos, culturas e situações econômicas, o principal desafio parece ser, de fato, que todos tenham a mesma expressão nos estudos realizados, os quais tem papel fundamental na tomada de decisão legislativa. Afinal, a menor participação no processo avaliativo não tem efeito no momento de impor-se também a esse Estado a obrigação de adotar a criminalização imposta na Diretiva. As dinâmicas próprias do processo legislativo, que é permeado por influências políticas, já têm a tendência de deixar os grupos subrepresentados à mercê do que é decidido por acordos e maiorias, e o uso de dados empíricos não parece ser uma solução definitiva para esse problema.

1.1. Os desafios da harmonização do direito penal entre os países membros

A harmonização da legislação penal europeia tem sido mencionada como uma importante medida de persecução e prevenção de delitos graves na região, bem como de fortalecimento da cooperação jurídica entre Estados-membros e de concretização de objetivos, princípios e políticas da EU (Riboli, 2019). O processo de harmonizar diz respeito ao estabelecimento de standards comuns, preservando a autonomia na adaptação das disposições aos ordenamentos domésticos. Um dos principais objetivos é reduzir as divergências nestes ordenamentos (Riboli, 2019, p. 827).

O Tratado de Amsterdam fortaleceu essa perspectiva por meio da previsão expressa de aproximação da legislação penal. A partir desse Tratado, além das sanções aplicáveis, os elementos constitutivos das infrações também passaram a ser objeto de harmonização. Nesse mesmo contexto, foi criado um importante instrumento para promover esse objetivo: as decisões-quadro, definiam um resultado comum a ser alcançado pelos Estados-membros em relação a determinado objetivo em matéria penal (Riboli, 2019, p. 833).

O Tratado de Lisboa consolidou essa política ao se referir ao reconhecimento mútuo de decisões judiciais e à aproximação das legislações penais como meios para a cooperação judiciária, inserindo essas disposições no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Com esse Tratado, foram extintas as decisões-quadro e adotadas as diretivas como instrumentos de harmonização.

Em termos de cooperação jurídica, alguns autores salientam que a harmonização do direito penal material promove uma maior constitucionalização do sistema de justiça como um todo, que também deve se adequar à garantia de direitos fundamentais em seu âmago, um dos valores da UE, mudando a relação do indivíduo frente ao Estado em alguns países membros (Mitsilegas, 2016, p. 51).

A principal dificuldade nesse processo diz respeito às identidades culturais, criminológicas e jurídicas de cada país. A coerência do sistema interno, a resposta a problemas internos e a interpretação de normas vinculadas ao sistema doméstico podem ser prejudicadas. O detalhamento das diretivas, sobretudo quando dispõe de questões referentes à parte geral do direito penal, como tentativa e responsabilidade penal de pessoas jurídicas, pode gerar grave descompasso nos ordenamentos nacionais. O engessamento da política criminal em sua vertente descriminalizadora também ocorre, já que eventuais reformas devem partir dos patamares mínimos de tipificações e penas impostos de forma supranacional. A harmonização penal europeia pode, ademais, reduzir o espaço de decisão político-criminal dos legisladores nacionais, na medida em que estes passam a atuar dentro de parâmetros previamente definidos no plano supranacional. A questão não reside em negar a legitimidade democrática do processo legislativo europeu, mas em reconhecer que a transferência de determinadas decisões político-criminais para esse nível modifica a margem de conformação posteriormente disponível aos parlamentos nacionais.⁵⁰ A inovação introduzida de fora para dentro nos ordenamentos visando a proteger interesses e bens jurídicos comuns traz a necessidade de adaptações político criminais.

A pouca liberdade dos Estados-membros para transpor as diretivas, decorrente da margem estreita de discricionariedade existente quando a Comissão fomenta a transposição literal de seu conteúdo, é criticada por Noelia Corral. Para a autora, seria necessária a existência de critérios objetivos para avaliar a transposição, que pode gerar problemas de coerência e segurança jurídica nos ordenamentos internos. Ocorre, inclusive, uma espécie de petrificação dessas disposições, que não poderiam ser retiradas da legislação ou ter suas penas reduzidas abaixo do parâmetro comunitário (Corral Maraver, 2016, p. 21).

Outro problema diz respeito a categorias presentes na descrição típica, como o elemento subjetivo. Enquanto muitos ordenamentos internos distinguem diferentes formas de culpa, além de ações e omissões, os textos legislativos da UE tratam essas questões de maneira distinta, utilizando, por exemplo, as categorias de conduta intencional ou negligência grave. Da mesma forma, as excludentes de culpabilidade, tratadas detalhadamente nas legislações nacionais, não apresentam o mesmo grau de detalhamento nas diretivas do bloco (Miettinen, 2012, p. 135).

Porém, para além da harmonização e da aplicação pelos países membros, ambos fiscalizados pela Comissão Europeia, a questão envolve os critérios de criminalização e a definição de agenda de criminalização do bloco, que deve contemplar interesses gerais de realidades díspares. Isso é particularmente difícil no campo penal, que é permeado por um caráter especulativo (Klip, 2012, p. 12) e por promessas de soluções definitivas não observadas na prática, bem como do risco sempre premente de violação de direitos fundamentais.

O aumento da competência penal do bloco após o Tratado de Lisboa leva, em um primeiro momento, ao risco da expansão de criminalizações, daí a importância de voltar a atenção para a agenda criminalizadora e seus critérios (Mitsilegas, 2016, p. 81). Pressões políticas existentes na região, associadas à ascensão de governos de extrema-direita, também podem influenciar essa definição, sobretudo em relação a pautas que encontrem apoio de seus eleitores, como aquelas que buscam associar problemas de segurança pública e imigração.

Considerações finais

A competência penal da UE encontra-se atualmente consolidada e apresenta amplo alcance, com possibilidade de incorporação de novos temas, desde que estes sejam graves e que tenham aspectos transfronteiriços. O direito penal se produz sobretudo por meio de diretivas pretensamente gerais, a serem internalizadas pelos países membros.

Pode-se concluir, pois, que o procedimento legislativo ordinário compreende diversos momentos nos quais se recorre à produção de dados empíricos, evidências e relatórios, bem como à realização de avaliações prévias e posteriores. O ato normativo, contudo, não se encontra vinculado aos resultados obtidos nessas pesquisas, permanecendo a decisão de natureza política. A metodologia adotada nesses estudos não foi objeto de análise nesta pesquisa. Os resultados das avaliações encontram-se publicados nos sítios dos órgãos oficiais da UE, o que evidencia a disponibilidade pública dessa documentação.

Entre as principais questões levantadas, destaca-se o fato de que, mais do que estabelecer parâmetros, as diretivas são bastante detalhistas em relação a algumas matérias, restando pouco espaço de discricionariedade para que o país tome uma decisão político criminal. Ademais, a fiscalização da Comissão sobre esse processo restringe ainda mais esse espaço. Considerando as diversidades socioculturais, políticas e econômicas da região, que certamente se refletem em seus ordenamentos jurídicos, a incorporação de tais dispositivos pode ser mais ou menos problemática em cada país, gerando descompasso e desproporcionalidade nos sistemas internos.

A participação dos países-membros na definição da agenda político-legislativa, a abrangência dos estudos realizados (considerando que dados de 27 países precisam ser mapeados), bem como a já referida adaptação da legislação interna e os problemas daí decorrentes são pontos que ainda comportam bastante discussão. Estudos acadêmicos sobre o processo de internalização de diretivas específicas em alguns dos países, com o devido recorte temático e geográfico, seriam bastante produtivos, para uma agenda futura de pesquisa no tema.

Embora os problemas apontados pela doutrina e pelos operadores entrevistados neste estudo indiquem limitações no processo, observa-se consenso quanto à necessidade de análises de dados no processo legislativo, ainda que de forma não vinculante. Alguns autores citados consideram insuficientes os dados levantados nessas avaliações para embasar, por si só, a tomada de decisão político-criminal no bloco. Além dessa limitação, contudo, se observa que é necessário considerar outros fatores que integram esse processo, como aqueles que influenciam a definição das metodologias adotada na obtenção das estatísticas e a forma como os resultados são considerados, ou não, ao longo do processo normativo.

A UE é um centro decisório de referência no cenário geopolítico, e suas diretivas penais influenciam normativas em outros locais do mundo, sobretudo em matérias como lavagem de dinheiro, imigração e terrorismo. O acompanhamento desses processos, para além de uma boa referência de critérios de qualidade normativa, são fundamentais para se estudar tendências político criminais a nível global.

Declaração de uso de inteligência artificial

Declaramos que foi usada inteligência artificial neste texto para formatação de citações e tradução de título e subtítulo.

Financiamento de pesquisas

Este estudo foi financiado pelo Grupo Coimbra, por meio de estágio de pesquisa na KUleuven e no Parlamento Europeu.

Contribuições de autoria

Colaboración académica
Autores	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14
Chiavelli Facenda Falavigno	X	X	X		X	X	X	X	X	X		X	X	X
Patrícia Carraro Rossetto			X	X		X	X			X	N/A		X	X

1-Administração do projeto, 2-Obtenção de financiamento, 3-Análise Formal, 4-Conceituação, 5-Curadoria de dados, 6-Redação - revisão e edição, 7-Investigação, 8-Metodologia, 9-Disponibilização de ferramentas, 10-Redação do manuscrito original, 11-Desenvolvimento, implementação e teste de software, 12-Supervisão, 13-Validação de dados e experimentos, 14-Design da apresentação de dados.

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Notas

1 Sobre o ponto, consultar Atienza (1997). ↑

2 A estrutura de três pilares compreendia as Comunidades Europeias (primeiro pilar), a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) (segundo pilar) e a cooperação em matéria de Justiça e Assuntos Internos (JAI) (terceiro pilar). Sobre o tema, é possível consultar Corral Maraver (2020, pp. 59-60). ↑

3 Sobre o tema, veja-se Vogel (2011, pp. 41-42). ↑

4 Para uma perspectiva geral acerca da progressiva aquisição de competências penais pela UE, veja-se Corral Maraver (2020, pp. 55-99). ↑

5 Para um tratamento mais detalhado sobre o tema, veja-se Muñoz de Morales Romero (2020, p. 72); Nieto Martín (2024, pp. 87-89); e Rubio Lara (2020, p. 114). ↑

6 Sobre o tema, veja-se Szarek-Mason (2010, pp. 73-75). ↑

7 Sobre o tema, veja-se Crespo Navarro (2016, pp. 212-213) e Szarek-Mason (2010, pp. 58 e ss.). ↑

8 Sobre a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, ver o Protocolo sobre a aplicação dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade (C310/207), disponível em: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX%3A12008M%2FPRO%2F02%3APT%3AHTML. Último acesso em: 16.09.2026. ↑

9 Sobre o tema, ver Franssen (2016, pp. 86-87). ↑

10 A expressão «crimes europeus» foi empregada pela Comissão Europeia na sua Comunicação Rumo a uma política de Direito Penal da UE (COM/2011/0573 final). No âmbito doutrinário, entretanto, prevalece a designação eurocrimes (Ambos, 2018, pp. 17-18). ↑

11 Sobre o tema, ver Vogel (2011). Para Satzger (2020, p. 157), dada a imprecisão do catálogo, é difícil prever em que medida se pode harmonizar o direito penal material nacional com base neste padrão de competência. Segundo o autor, «se alcançaria um resultado coerente a este respeito se fossem seguidas diretrizes claras no âmbito da política criminal europeia, como as elaboradas por um grupo europeu de cientistas no seu ‹Manifesto pela política criminal europeia›». ↑

12 Como bem assevera Muñoz de Morales Romero (2020, pp. 47-48), «esta disposição nada mais é do que o reconhecimento positivo da jurisprudência do TJUE proferida em Comisión vs Consejo (2005) e interpretada de forma mais restritiva em 2007, quando a matéria penal ainda se regia pelas regras do Terceiro Pilar e a diretiva não era o instrumento jurídico utilizado para harmonizar o direito penal. No processo Comisión vs. Consejo 2005, o TJUE autorizou o uso da competência anexa para a adoção de quaisquer medidas, independentemente da sua natureza, incluindo, portanto, as de natureza penal, com o objetivo de garantir o cumprimento e a efetividade das disposições do direito comunitário». Sobre o tema, ver Mitsilegas (2009, p. 108). ↑

13 Para mais informações, consultar Asp (2012, pp. 93-103). ↑

14 Em sentido similar a Satzger (2020, p. 134). ↑

15 O conceito é sempre bastante problemático, pois comporta diferentes interpretações. ↑

16 A Diretiva 2008/99/CE inseriu-se em um contexto de intensa controvérsia acerca da possibilidade de a então Comunidade Europeia exigir dos Estados-membros a adoção de medidas de natureza penal para assegurar a efetividade da política ambiental. Sobre o tema, especialmente o acórdão do TJCE de 13 de setembro de 2005, Comissão c. Conselho, C-176/03, ECLI:EU:C:2005:542, vide a discussão realizada anteriormente no tópico relativo à evolução da competência penal da União Europeia. ↑

17 https://european-union.europa.eu/index_en. Acesso em 13.04.2025. ↑

18 Pelo Tratado de Lisboa, o chamado processo legislativo ordinário tornou-se o principal meio de criação normativa do modelo deliberativo. Para esta pesquisa, interessam também os mecanismos adotados durante ele que ampliam o debate com a sociedade e a conexão entre atividade legislativa e dados empíricos. Mais sobre esse tema em Facenda Falavigno y Hoffmann (2021, p. 60). ↑

19 Sobre o tema, ver Urbaneja Cillián (2024, pp. 147-150). ↑

20 Conforme Asp (2012, pp. 102-103). ↑

21 Outras vias previstas nos Tratados – v. g. o pedido do Parlamento Europeu para que a Comissão apresente uma proposta de lei (art. 225, TFUE), o convite do Conselho para o mesmo efeito (art. 241, TFUE) e a iniciativa de cidadania europeia (art. 11(4), TUE e Regulamento 2019/788) – não configuram verdadeiras iniciativas autónomas. Pelo contrário, esses mecanismos se limitam a instar que a Comissão exerça sua competência de iniciativa, sem lhe retirar a margem de apreciação quanto à apresentação da proposta. Disponível em: https://citizens-initiative.europa.eu/_pt. Acesso em: 08.04.2025. ↑

22 Como bem adverte Asp (2011, p. 46), o «princípio da subsidiariedade funda-se na ideia de que a sociedade se constrói de baixo para cima, e não o contrário. Isso significa que as autoridades centrais – ou, no caso da União Europeia, as autoridades supranacionais – devem exercer apenas aquelas funções que não possam ser desempenhadas de forma eficaz por meio de ações em nível descentralizado, local ou regional. Dessa forma, assegura-se que as decisões sejam tomadas o mais próximo possível dos cidadãos, tendo em conta as exigências da sociedade. Assim, o princípio da subsidiariedade não constitui apenas um critério de organização, mas também uma ideia estreitamente ligada à democracia e à autogovernação. Ao respeitar esse princípio, confere-se aos cidadãos o máximo de liberdade possível para decidir sobre suas próprias vidas». ↑

23 Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0215 Último acesso em:14.03.2026. ↑

24 Documento disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en. Último acesso em:16.09.2026. ↑

25 Documento disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en. Último acesso em:16.09.2026. ↑

26 Disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/impact-assessments_es. Acesso em 08.05.2026. ↑

27 Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, REFIT Scoreboard, disponível em: https://op.europa.eu/webpub/com/refit-scoreboard/en/. Último acesso em:14.03.2026. ↑

28 Comissão Europeia, Regulatory Scrutiny Board, disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_en. Último acesso em:14.03.2026. ↑

29 Comissão Europeia, Have your say, disponível em: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say_pt. Último acesso em:14.03.2026. ↑

30 Joint Research Centre, Página institucional, disponível em: https://joint-research-centre.ec.europa.eu/index_en Último acesso em:14.03.2026. ↑

31 Scientific Advice Mechanism, Página institucional, disponível em: https://scientificadvice.eu Último acesso em:14.03.2026. ↑

32 SINAPSE, Science, Information, Networking, Policy Advice for Europe, disponível em: https://europa.eu/sinapse/sinapse/ Último acesso em:14.03.2026. ↑

33 https://national-parliaments-opinions.ec.europa.eu/home_pt?lang=pt. Acesso em 08.05.2026. ↑

34 Documento disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/TXT/?uri=CELEX:12008M/PRO/02. Último acesso em:16.09.2026. ↑

35 As entrevistas foram realizadas em janeiro, fevereiro e março de 2025, presencialmente, com membros de diferentes setores do Parlamento Europeu, selecionados em razão de sua atuação profissional em atividades relacionadas à pesquisa e ao apoio ao processo legislativo europeu. Não foram enviadas perguntas prévias, adotando-se a metodologia de entrevistas informais não estruturadas, com o objetivo de obter uma visão geral sobre o problema estudado (Gil, 2008). Os participantes foram sendo indicados pelos próprios entrevistados, no método “bola de neve”. Após as entrevistas, o conteúdo transcrito foi encaminhado por e-mail aos participantes para ratificação. Todos os dados foram anonimizados. As transcrições validadas permanecem sob custódia das autoras e não são disponibilizadas publicamente em razão do compromisso de anonimização assumido na pesquisa. ↑

36 Disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/impact-assessments_pt. Acesso em 02.04.2025. ↑

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38 Disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation_pt. Acesso em 02.04.2025. ↑

39 Disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/better-regulation/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en. Acesso em 02.04.2025. ↑

40 https://eur-lex.europa.eu/eli/agree_interinstit/2016/512/oj/eng. Acesso em 02.04.2025. ↑

41 Disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_pt#annual-reports. Acesso em 14.04.2025 ↑

42 Disponível em: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2020)642835. Acesso em 16.09.2026. ↑

43 Conselho da União Europeia. Working Party on Substantive Criminal Law (DROIPEN); Working Party on Cooperation in Criminal Matters (COPEN). Informações institucionais disponíveis no portal do Conselho da União Europeia. ↑

44 Disponível em: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/evaluating-laws_es. Acesso em 08.05.2026. ↑

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47 Sobre o tema, ver especialmente Díez Ripollés (2013). ↑

48 Sobre a necessidade de maior revisão judicial dos dados que embasam a decisão legislativa, consultar van Gestel y de Poorter (2016, pp. 155-185). ↑

49 Disponível em: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say_es. Acesso em: 08.05.2026. ↑

50 Por todos, Silva Sánchez (2004, p. 139). ↑