La reconfiguración de la soberanía sobre los cursos de agua internacionales: la Hidrovía Paraguay–Paraná y la emergencia de una soberanía fluvial cooperativa
DOI:
https://doi.org/10.24215/2618303Xe093Palabras clave:
derecho internacional del agua, gobernanza hídrica, cooperación transfronteriza, asimetría estructural, integración regionalResumen
El artículo analiza la reconfiguración de la soberanía territorial en el derecho internacional de los cursos de agua a partir del régimen jurídico de la Hidrovía Paraguay-Paraná. Mediante un método jurídico-dogmático, examina las doctrinas clásicas de soberanía, la noción de comunidad de intereses y los principios, obligaciones y procedimientos contemporáneos relativos a la utilización equitativa y razonable, prevención del daño significativo, diligencia debida, cooperación, evaluación ambiental, información y consulta. Sostiene que estas reglas no eliminan las competencias estatales, pero transforman las condiciones sustantivas, procedimentales e institucionales de su ejercicio. Para sistematizar ese proceso, propone la categoría de soberanía fluvial cooperativa, entendida como una modalidad de ejercicio territorial condicionada por la interdependencia física del sistema y por la consideración de los derechos e intereses de los demás ribereños. Aplicada a la Hidrovía, la categoría muestra que el Tratado de la Cuenca del Plata ofrece un marco amplio de cooperación, mientras que el Acuerdo de 1992 mantiene una especialización predominantemente navegacional. Se concluye que este régimen no es autosuficiente y debe interpretarse junto con las demás normas internacionales aplicables, sin confundir esa integración con la creación de obligaciones nuevas.
1. Introducción
La regulación jurídica de los cursos de agua internacionales enfrenta una dificultad estructural: el territorio se encuentra dividido entre Estados soberanos, mientras que el agua atraviesa esas fronteras y vincula físicamente los usos, las obras y los impactos producidos en diferentes sectores del sistema hídrico. La delimitación territorial determina el ámbito ordinario de las competencias estatales, pero no impide que una decisión adoptada dentro de una jurisdicción modifique las posibilidades de navegación, aprovechamiento o protección ambiental de los demás Estados ribereños. En este ámbito, la soberanía conserva su centralidad, aunque no puede comprenderse como un poder aislado de disposición sobre cada tramo nacional.
Las formulaciones extremas elaboradas históricamente para resolver esa tensión resultaron insuficientes. La soberanía territorial absoluta permitía al Estado utilizar libremente las aguas situadas en su territorio, con independencia de sus consecuencias transfronterizas; la integridad territorial absoluta, en cambio, pretendía preservar para los Estados situados aguas abajo la continuidad inalterada del flujo. Ninguna logró consolidarse como regla general, porque ambas desconocen la interdependencia característica de los recursos hídricos compartidos. El desarrollo posterior se orientó hacia una soberanía territorial limitada, compatible con los derechos concurrentes de los demás ribereños y con la idea de una comunidad de intereses sobre el curso de agua (Barboza, 2008, pp. 518-519).1
Esta transformación no supone la desaparición de la soberanía estatal. Los Estados continúan ejerciendo competencias sobre los tramos ubicados bajo su jurisdicción y conservan el derecho a utilizar sus recursos naturales. Sin embargo, la soberanía permanente sobre esos recursos no se agota en el reconocimiento de facultades: su ejercicio debe conciliarse con las obligaciones internacionales aplicables (Schrijver, 1997, pp. 259-260). En el derecho internacional contemporáneo de los cursos de agua, esa reconfiguración se manifiesta mediante la utilización equitativa y razonable, la prevención del daño transfronterizo significativo, la diligencia debida, la cooperación, el intercambio de información, la evaluación de impacto ambiental y, cuando corresponda, la notificación y la consulta sobre medidas proyectadas. Estas reglas desplazan la imagen del territorio como compartimento jurídicamente autosuficiente y sitúan las competencias estatales dentro de una relación de interdependencia.
La Hidrovía Paraguay-Paraná (en adelante, HPP) ofrece un ámbito especialmente adecuado para examinar este proceso desde América Latina. Integrada por extensos tramos de los ríos Paraguay y Paraná y vinculada con cinco Estados de la Cuenca del Plata, constituye una vía de navegación, una infraestructura estratégica de integración y un sistema fluvial sometido a múltiples usos e impactos. El Tratado de la Cuenca del Plata de 1969 estableció un marco general de cooperación orientado al desarrollo armónico y a la integración física de la cuenca. El Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra de 1992, celebrado dentro de ese marco, procuró facilitar la navegación y el transporte comercial longitudinal y establecer condiciones comunes para su modernización y eficiencia.2 Su contribución a la integración regional es indudable, pero su diseño responde predominantemente a una finalidad navegacional, logística y comercial (Barboza, 2008, pp. 538-539).
Ese enfoque plantea una pregunta que excede la descripción del régimen convencional: ¿en qué medida la categoría dogmática de soberanía fluvial cooperativa ofrece una clave interpretativa adecuada para explicar el ejercicio de las competencias estatales sobre la HPP en un contexto de interdependencia física y pluralidad normativa? El problema no consiste en negar las competencias territoriales ni en sostener que la Hidrovía constituya un espacio sometido a propiedad común. Consiste en determinar cómo debe comprenderse jurídicamente su ejercicio cuando las actividades realizadas en un tramo pueden repercutir sobre otros Estados y cuando el régimen específico debe relacionarse con el marco de la Cuenca del Plata y con el corpus iuris aquarum contemporáneo (Capaldo, 2022, pp. 119-121).
Este artículo sostiene que la HPP permite advertir una reconfiguración funcional de la soberanía sobre los cursos de agua internacionales. La soberanía territorial permanece como fundamento de las competencias estatales, pero resulta insuficiente cuando se la concibe como actuación unilateral y fragmentada. La interdependencia hidrológica y las obligaciones sustantivas y procedimentales aplicables condicionan su ejercicio mediante exigencias de prevención, cooperación y consideración recíproca de los derechos e intereses de los demás ribereños. Para sistematizar esta transformación se propone la categoría de soberanía fluvial cooperativa. La expresión no designa una nueva norma consuetudinaria autónoma ni sustituye los principios existentes: cumple una función dogmática, destinada a ordenar contenidos normativos de diverso fundamento y a explicar cómo modifican el ejercicio de las competencias territoriales.
La propuesta se inscribe, por tanto, en una cuestión que excede el régimen particular de la HPP: la aptitud de la categoría clásica de soberanía para explicar el ejercicio contemporáneo de competencias estatales en contextos de interdependencia. La elección de la Hidrovía tampoco responde únicamente a una delimitación geográfica. Permite utilizar una experiencia jurídica latinoamericana como punto de partida para una elaboración conceptual con proyección más amplia, en diálogo con una tradición regional que no se limita a recibir categorías elaboradas en otros espacios, sino que también las apropia, interpreta y transforma (Obregón, 2006, pp. 815-816, 824-826); (Becker Lorca, 2006, pp. 283-285). Ello no supone afirmar la existencia de un derecho internacional latinoamericano autónomo ni universalizar las particularidades de la HPP, sino examinar desde América Latina un problema general del derecho internacional público.
La investigación adopta un método jurídico-dogmático, cualitativo y analítico. Reconstruye el régimen aplicable mediante el examen del Tratado de la Cuenca del Plata de 1969, el Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra de 1992, la Convención de 1997 y la jurisprudencia internacional relevante, complementados por documentos institucionales y doctrina especializada. El análisis distingue entre obligaciones convencionales vinculantes para los Estados de la HPP, normas de derecho internacional general cuya aplicabilidad debe establecerse independientemente y formulaciones de desarrollo progresivo. Esta diferenciación evita atribuir a la Convención de 1997 efectos convencionales respecto de Estados que no son partes.
Sobre esa base, el trabajo combina dos operaciones. En primer lugar, realiza una interpretación sistemática del régimen de la HPP para determinar cómo se relacionan su regulación especial de la navegación, el marco general de la Cuenca del Plata y las demás normas internacionales aplicables. En segundo término, desarrolla una reconstrucción dogmática destinada a evaluar si esos elementos permiten sistematizar el ejercicio contemporáneo de las competencias territoriales mediante la categoría de soberanía fluvial cooperativa. La HPP se utiliza, por ello, como experiencia jurídica para examinar un problema general de soberanía y no como objeto de una evaluación empírica exhaustiva de su administración, infraestructura o relaciones de poder entre los Estados ribereños. El análisis de las asimetrías cumple una función conceptual y crítica, pero no pretende demostrar empíricamente la existencia de una situación de hidrohegemonía en la Hidrovía.
2. Soberanía territorial e interdependencia en los cursos de agua internacionales
2.1. La soberanía como fundamento de las competencias estatales
La soberanía territorial constituye el punto de partida para determinar las competencias de los Estados sobre los cursos de agua internacionales. Cada Estado conserva la facultad de regular los usos realizados dentro de su territorio, autorizar obras, organizar la navegación y administrar los recursos naturales sometidos a su jurisdicción. Sin embargo, estas competencias se ejercen sobre un sistema físico que no queda enteramente contenido dentro de una sola frontera.
La particularidad jurídica de los cursos de agua internacionales reside en la falta de correspondencia entre la división territorial de las competencias y la unidad del sistema hídrico. Una obra hidráulica, una operación de dragado, una extracción o un vertido pueden realizarse dentro de un territorio y producir efectos sobre la cantidad, la calidad, el cauce o las posibilidades de aprovechamiento existentes en otro. Por ello, los regímenes fluviales internacionales introducen limitaciones al ejercicio de la competencia territorial de los Estados ribereños (Remiro Brotóns et al., 2010, p. 506).
Estas limitaciones no niegan la soberanía, sino que determinan las condiciones de su ejercicio. El territorio continúa identificando al Estado competente, pero no basta por sí solo para establecer la licitud internacional de su actuación. La cuestión central consiste en conciliar las facultades del Estado territorial con los derechos concurrentes de los demás ribereños y con las obligaciones derivadas de la interdependencia del recurso.
La soberanía permanente sobre los recursos naturales tampoco autoriza una utilización irrestricta. Aunque protege la facultad de los Estados y los pueblos de orientar el aprovechamiento de sus recursos conforme a sus prioridades de desarrollo, debe ejercerse de manera compatible con las obligaciones internacionales aplicables (Schrijver, 1997, pp. 259-260).
2.2. De las teorías absolutas a la soberanía territorial limitada
Las doctrinas de la soberanía territorial absoluta y de la integridad territorial absoluta expresaron históricamente posiciones contrapuestas. La primera, asociada con la opinión emitida por el procurador general estadounidense Judson Harmon en 1895, reconocía al Estado situado aguas arriba libertad para utilizar las aguas dentro de su territorio con independencia de sus efectos transfronterizos. La segunda pretendía asegurar al ribereño situado aguas abajo la recepción del flujo en las mismas condiciones naturales de cantidad y calidad.
Ninguna posición logró consolidarse como regla general. La doctrina Harmon desconocía los derechos de los demás ribereños, mientras que la integridad territorial absoluta podía conferir al Estado aguas abajo una potestad cercana al veto. Ambas trasladaban al curso de agua una concepción del territorio como espacio aislado e ignoraban que la utilización del recurso genera relaciones de dependencia entre los Estados (Barboza, 2008, p. 518); (Navarro Caballero, 2019, pp. 394-395).
La superación de estos extremos condujo a la soberanía territorial limitada. Conforme a esta concepción, cada Estado conserva el derecho a utilizar el sector del curso de agua situado dentro de su territorio, pero debe hacerlo de manera compatible con los derechos de los demás ribereños. No existe libertad absoluta de actuación, aunque tampoco un derecho general a exigir la conservación inalterada del sistema o a impedir cualquier proyecto capaz de modificar sus condiciones (Barboza, 2008, pp. 518-519).
Esta solución resulta más adecuada para un recurso sometido a usos múltiples, pues casi toda utilización relevante produce alguna alteración. Sin embargo, su formulación predominantemente negativa —la soberanía no es absoluta— no explica por completo la densidad alcanzada por el derecho contemporáneo. Las obligaciones y procedimientos de cooperación, información, evaluación y consulta que resultan aplicables no solo restringen determinadas conductas, sino que establecen condiciones positivas para ejercer legítimamente las competencias estatales.
Esta dimensión positiva es precisamente la que la categoría de soberanía fluvial cooperativa procura sistematizar. Sin sustituir la soberanía territorial limitada, pretende complementar su capacidad explicativa incorporando las condiciones relacionales y procedimentales bajo las cuales deben ejercerse las competencias estatales sobre un recurso físicamente interdependiente.
2.3. Comunidad de intereses y dimensión funcional de la soberanía
La noción de comunidad de intereses representó un paso decisivo en esa evolución. En el asunto relativo a la jurisdicción territorial de la Comisión Internacional del río Oder, la Corte Permanente de Justicia Internacional sostuvo que la comunidad de intereses entre los ribereños constituía la base de un derecho común caracterizado por la igualdad en el uso del curso navegable y por la exclusión de privilegios preferenciales.3
Aunque la sentencia se refería a la navegación, su razonamiento adquirió una proyección más amplia. La comunidad de intereses expresa que ningún Estado puede definir sus derechos sobre el curso de agua prescindiendo de las posiciones jurídicas concurrentes de los demás. No convierte al río en territorio común ni establece un condominio: los Estados conservan su soberanía territorial y no adquieren competencias generales dentro del territorio ajeno (Barboza, 2008, pp. 519-520).
Tampoco determina por sí sola la distribución de los usos, la prioridad entre actividades o el umbral de afectación jurídicamente admisible. Para producir consecuencias concretas debe articularse con normas sustantivas y procedimentales, como la utilización equitativa y razonable, la prevención del daño significativo, la diligencia debida y la cooperación.
Su relevancia dogmática consiste en sustituir una concepción puramente unilateral por una estructura relacional. La igualdad soberana no significa que cada ribereño pueda actuar desconociendo a los demás, sino que ninguno posee un título jurídico para subordinar los usos legítimos de los otros a su propio interés. La soberanía conserva así su fundamento territorial, pero adquiere una dimensión funcional: su ejercicio debe atender a las consecuencias de la decisión y al procedimiento utilizado para considerar los intereses potencialmente afectados.
La soberanía territorial limitada explica por qué ningún Estado posee libertad absoluta sobre el agua; la comunidad de intereses muestra que los ribereños se encuentran vinculados por una relación jurídica común. Sobre ambas bases puede formularse una concepción positiva de la autoridad estatal, adaptada a la interdependencia del curso de agua y desarrollada mediante obligaciones sustantivas, procedimentales e institucionales.
3. La transformación normativa de la soberanía en el derecho internacional de los cursos de agua
3.1. Utilización equitativa y razonable
El derecho internacional contemporáneo reconoce a cada Estado ribereño un derecho de aprovechamiento, pero no sobre una cantidad predeterminada e inmutable de agua ni con independencia de los usos y necesidades de los demás. La utilización equitativa y razonable procura conciliar esas posiciones concurrentes y alcanzar un aprovechamiento óptimo y sostenible compatible con la protección adecuada del curso.4
La equidad no equivale a dividir el recurso en partes iguales. Exige ponderar las características naturales del sistema, las necesidades sociales y económicas, la población dependiente, los efectos de los usos, su carácter existente o potencial, la conservación del recurso y la disponibilidad de alternativas. Ningún factor posee prioridad general; su peso depende del conjunto de las circunstancias (Serrano Tur, 2014, p. 191).
El principio tampoco consolida automáticamente los usos preexistentes. Su antigüedad y la dependencia generada son factores relevantes, pero no crean un derecho adquirido sobre condiciones invariables. De lo contrario, los Estados que desarrollaron primero su capacidad de aprovechamiento podrían excluir necesidades posteriores de los demás ribereños. Ninguna categoría de uso goza de prioridad inherente, aunque deben considerarse especialmente las necesidades humanas vitales (Zheng y Spijkers, 2021, pp. 2-3).
En el asunto Gabčíkovo-Nagymaros, la Corte Internacional de Justicia (CIJ o la “Corte”) consideró que la apropiación unilateral de una parte predominante de las aguas del Danubio privaba a Hungría de su derecho a una participación equitativa y razonable.5 El principio cumple así una doble función: limita la imposición unilateral del interés propio y fundamenta el derecho de todos los ribereños a participar en la utilización, protección y desarrollo del curso.
3.2. Prevención, diligencia debida y evaluación ambiental
La utilización equitativa se complementa con la obligación consuetudinaria de prevención del daño transfronterizo significativo. Esta obligación, fundada en la diligencia debida, exige que el Estado emplee todos los medios apropiados a su alcance para evitar que actividades desarrolladas bajo su jurisdicción o control causen un daño significativo al ambiente de otro Estado, particularmente cuando se encuentra involucrado un recurso compartido.6
La prevención no constituye una garantía absoluta de ausencia de daño. Es una obligación de comportamiento regida por la diligencia debida: el Estado debe emplear los medios razonablemente apropiados para identificar, reducir y controlar los riesgos. El estándar exigible depende de la peligrosidad de la actividad, la probabilidad y gravedad del perjuicio, la vulnerabilidad del ambiente y el conocimiento científico disponible.
En Plantas de celulosa sobre el río Uruguay, la Corte vinculó la prevención con la diligencia debida y sostuvo que, cuando existe riesgo de que una actividad proyectada produzca un impacto adverso significativo en un contexto transfronterizo, la evaluación de impacto ambiental constituye una exigencia del derecho internacional general. Esta jurisprudencia fue posteriormente reafirmada en Certain Activities, donde la Corte precisó que el Estado debe determinar previamente si la actividad proyectada entraña un riesgo de daño transfronterizo significativo y, de ser así, realizar la correspondiente evaluación ambiental.7 La evaluación permite identificar riesgos, examinar alternativas y establecer medidas de mitigación antes de la autorización; además, el deber preventivo puede requerir monitoreo durante la ejecución y el funcionamiento de la actividad.
La obligación de no causar daño significativo tampoco prohíbe toda modificación del curso de agua. Debe interpretarse conjuntamente con el derecho de utilización equitativa: la equidad no legitima daños significativos por el solo beneficio del proyecto, pero la prevención tampoco confiere un derecho a mantener inalteradas todas las condiciones existentes (Remiro Brotóns et al., 2010, pp. 509-510); (Tignino y Bréthaut, 2020, p. 639). La soberanía queda así acompañada por una exigencia de conducta preventiva.
3.3. Cooperación, información y medidas proyectadas
La cooperación es indispensable para aplicar las obligaciones sustantivas. Sin información suficiente no resulta posible ponderar los usos, evaluar riesgos ni determinar las medidas preventivas apropiadas. La Convención de 1997 la vincula con la igualdad soberana, la integridad territorial, el beneficio mutuo y la buena fe, y contempla el intercambio regular de datos sobre las condiciones del curso de agua.8
Cooperar no implica subordinación ni transferencia automática de competencias. Supone reconocer que ningún ribereño puede gestionar eficazmente un sistema compartido sin considerar la información y los intereses de los demás. Su intensidad puede variar desde el intercambio periódico de datos hasta la creación de órganos conjuntos, según el tratado aplicable y las características del sistema.
Las medidas proyectadas representan un ámbito especialmente relevante para distinguir entre el derecho convencional y el derecho internacional general. Los artículos 11 a 19 de la Convención de 1997 establecen un procedimiento detallado de comunicación, notificación, respuesta, consulta y negociación respecto de medidas susceptibles de producir efectos adversos significativos.9 Ese régimen convencional, sin embargo, no puede trasladarse íntegramente a Estados que no son partes ni considerarse en todos sus detalles expresión de la costumbre internacional.
El derecho internacional consuetudinario reconoce un núcleo procedimental más acotado. La jurisprudencia de la Corte exige que el Estado determine, antes de emprender una actividad potencialmente capaz de afectar el ambiente de otro Estado, si existe un riesgo de daño transfronterizo significativo. Cuando ese riesgo exige una evaluación de impacto ambiental y ésta lo confirma, el Estado proyectante debe, conforme con su obligación de diligencia debida, notificar y consultar de buena fe al Estado potencialmente afectado cuando ello resulte necesario para determinar las medidas apropiadas de prevención o mitigación.10
Esta distinción fue precisada en el asunto relativo a las aguas del Silala. La Corte sostuvo que, conforme al derecho internacional consuetudinario, cada Estado ribereño debe notificar y consultar al otro respecto de toda actividad proyectada que entrañe un riesgo de daño significativo. Al mismo tiempo, rechazó que el artículo 12 de la Convención de 1997 reflejara una regla consuetudinaria más exigente que ese estándar general.11 Por ello, no corresponde atribuir automáticamente carácter consuetudinario a los plazos, modalidades de respuesta, procedimientos de negociación u otras especificaciones previstas en los artículos 11 a 19 de la Convención.
La doctrina especializada ha destacado precisamente que uno de los principales aportes de Silala consiste en haber clarificado el umbral y el carácter consuetudinario de las obligaciones de notificación y consulta, diferenciándolo del procedimiento más detallado previsto convencionalmente (Movilla Pateiro, 2024, pp. 179-181).
La cooperación constituye el marco funcional de estas obligaciones procedimentales, pero tampoco toda modalidad convencional de cooperación posee necesariamente el mismo estatuto jurídico. El intercambio regular de datos previsto en el artículo 9 de la Convención de 1997 o los procedimientos institucionalizados de comunicación pueden derivar de tratados particulares o constituir desarrollos deseables del régimen sin que ello permita afirmar, por ese solo hecho, que cada una de sus modalidades integra una regla consuetudinaria autónoma. La soberanía fluvial cooperativa debe, por tanto, sistematizar estas obligaciones sin borrar las diferencias entre sus fuentes y su alcance jurídico.
3.4. Protección ambiental y reconfiguración cooperativa
El derecho fluvial internacional ya no se limita a la navegación o a la distribución de usos económicos. La protección de los ecosistemas, la prevención de la contaminación y la gestión sostenible han ampliado su objeto hacia la calidad del agua, los humedales, los sedimentos y las relaciones ecológicas que permiten el funcionamiento del sistema.12 Esta evolución refleja una convergencia entre el derecho internacional del agua y el derecho ambiental (McIntyre, 2026, pp. 246-265).
La convergencia no significa que toda formulación ambiental posea idéntico estatuto jurídico. Debe distinguirse entre obligaciones convencionales, normas consuetudinarias, principios interpretativos y propuestas de desarrollo progresivo. Esta cautela será decisiva al analizar la HPP: la sostenibilidad no permite incorporar automáticamente al Acuerdo de 1992 obligaciones que no derivan de una fuente aplicable.
Consideradas conjuntamente, las obligaciones sustantivas y procedimentales aplicables transforman las condiciones de ejercicio de la soberanía. Esa transformación incluye reglas consuetudinarias —como la prevención mediante diligencia debida y, bajo el umbral identificado por la jurisprudencia, la evaluación ambiental, la notificación y la consulta— junto con obligaciones convencionales de alcance más específico. La reconfiguración es sustantiva porque limita los resultados imponibles unilateralmente; procedimental porque, cuando concurren sus presupuestos jurídicos, exige evaluar, informar y consultar; e institucional porque los regímenes particulares pueden añadir mecanismos permanentes de coordinación. Sobre esta matriz normativa diferenciada puede construirse la categoría de soberanía fluvial cooperativa.
4. La Hidrovía Paraguay-Paraná entre el régimen de navegación y la interdependencia fluvial
4.1. El Tratado de la Cuenca del Plata como marco general
La HPP se inserta en el sistema convencional de la Cuenca del Plata, cuyo instrumento fundacional es el Tratado de 1969. Este fue concebido para promover el desarrollo armónico y la integración física entre Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay mediante estudios, programas, obras, entendimientos operativos e instrumentos jurídicos relativos a distintas dimensiones de la cuenca.13
El artículo I incluye la facilitación de la navegación, la utilización racional del agua mediante la regulación de los cursos y su aprovechamiento múltiple y equitativo, la preservación de la vida animal y vegetal, la integración de infraestructuras y el conocimiento integral de la cuenca. Aunque su formulación es programática, ofrece un marco material más amplio que el de una vía destinada exclusivamente al transporte.
El artículo V reconoce la facultad de los Estados para ejecutar proyectos dentro de sus territorios, pero la condiciona al respeto del derecho internacional y de la buena práctica entre naciones vecinas. La disposición conserva las competencias territoriales y, al mismo tiempo, las sitúa dentro de una relación de cooperación.
La estructura institucional mantiene una lógica intergubernamental. Los ministros de relaciones exteriores fijan las directivas básicas y adoptan decisiones por unanimidad; el Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la Cuenca del Plata actúa como órgano permanente de coordinación y seguimiento.14 Este diseño protege la igualdad soberana, aunque puede dificultar respuestas comunes cuando los intereses nacionales divergen (Andino, 2018, pp. 208-210).
4.2. El Acuerdo de 1992 y la especialización navegacional
El Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná fue celebrado dentro del marco del Tratado de la Cuenca del Plata y del proceso de integración de la Asociación Latinoamericana de Integración. Su objeto consiste en facilitar la navegación y el transporte comercial longitudinal entre el Puerto de Cáceres y el Puerto de Nueva Palmira mediante un marco normativo común orientado a la modernización y eficiencia de las operaciones.15
La orientación navegacional y comercial no constituye un defecto originario. El Acuerdo respondió a la necesidad de eliminar obstáculos regulatorios, facilitar el tránsito y establecer condiciones comunes para el transporte regional. Reconoce la libertad de navegación, limita los gravámenes fundados únicamente en el hecho de navegar, garantiza igualdad de tratamiento entre embarcaciones y promueve la armonización de las legislaciones nacionales (Barboza, 2008, pp. 538-540)
Además, su preámbulo afirma que el desarrollo de la HPP crea una comunidad de intereses que debe sostenerse mediante una actuación mancomunada, fundada en la igualdad de derechos y obligaciones de los países ribereños. Esta formulación demuestra que los Estados no concibieron la Hidrovía como una mera suma de tramos nacionales independientes.
Sin embargo, el contenido operativo de esa comunidad se proyecta principalmente sobre la circulación, los servicios portuarios, el practicaje, el pilotaje y la competitividad del transporte. La cooperación regulada se orienta a facilitar el funcionamiento de la vía navegable antes que a establecer una gestión integral del sistema hídrico.
La especialización permite caracterizar el Acuerdo como un régimen particular de navegación. La libertad de navegación en los ríos internacionales no posee alcance universal, sino que depende fundamentalmente de regímenes convencionales particulares; esta característica resulta especialmente visible en el continente americano (Remiro Brotóns et al., 2010, pp. 507-508). El problema aparece cuando ese régimen sectorial se considera suficiente para regular todas las dimensiones de los ríos Paraguay y Paraná.
4.3. Institucionalidad y dimensión ambiental
El Acuerdo establece como órganos al Comité Intergubernamental de la Hidrovía, de carácter político, y a la Comisión del Acuerdo, de naturaleza técnica. Esta última se integra con representantes nacionales y se ocupa de la aplicación, seguimiento y desarrollo del régimen.16 Sus decisiones requieren unanimidad y las modificaciones deben formalizarse mediante protocolos, por lo que el control estatal continúa siendo determinante.
La existencia de órganos conjuntos constituye una forma relevante de cooperación, pero no garantiza una gestión integrada. Esta requiere capacidad para producir información común, evaluar efectos transfronterizos y coordinar decisiones adoptadas en diferentes jurisdicciones. En la HPP, la coexistencia de organismos multilaterales, bilaterales y nacionales puede generar fragmentación cuando faltan mecanismos eficaces de articulación (Capaldo, 2022, p. 113); (Mello Sant’Anna y Villar, 2015, pp. 65-67).
El Acuerdo tampoco ignora completamente la protección ambiental. Su artículo 34 preserva el derecho de los Estados a adoptar medidas internas destinadas a proteger el ambiente, la salubridad y el orden público.17 Sin embargo, se trata de una cláusula predominantemente unilateral: no establece criterios regionales para evaluar impactos transfronterizos, intercambiar información, monitorear el sistema o consultar sobre medidas proyectadas.
El Tratado de la Cuenca del Plata ofrece una base más amplia mediante el aprovechamiento múltiple y equitativo, la preservación de la vida animal y vegetal y el conocimiento integral de la cuenca. Tampoco desarrolla, sin embargo, un procedimiento regional completo de evaluación ambiental o notificación. La respuesta requiere articular el régimen especial con el marco general y con las demás normas internacionales aplicables.
4.4. Un régimen especial, pero no autosuficiente
El Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra puede considerarse lex specialis respecto de la navegación y el transporte comercial en la HPP. Regula con precisión las libertades, condiciones de igualdad, servicios y órganos aplicables a esa actividad. Su especialidad funcional no permite, no obstante, tratarlo como un régimen autosuficiente ni concluir que desplaza todas las reglas generales relativas a los cursos de agua internacionales.
El Tratado de la Cuenca del Plata autoriza la celebración de acuerdos específicos o parciales para desarrollar sus objetivos.18 La relación entre ambos instrumentos es, por ello, de marco general y desarrollo sectorial. El Acuerdo de 1992 debe interpretarse de manera compatible con el aprovechamiento múltiple y equitativo, la preservación de los recursos y la cooperación que estructuran el sistema de la cuenca.
A ello se añaden las normas generales del derecho internacional que resulten aplicables. La prevención del daño transfronterizo significativo, la diligencia debida, la evaluación ambiental frente a riesgos relevantes y los deberes de cooperación no quedan neutralizados por el silencio o la especialización temática del Acuerdo. La navegación es un uso legítimo, pero no un título para excluir la consideración de otros usos y valores jurídicamente protegidos.
La caracterización de la HPP como corpus iuris aquarum muestra que su régimen combina normas convencionales generales y particulares, instituciones regionales, regímenes bilaterales y principios del derecho internacional del agua (Capaldo, 2022, pp. 119-121). Esa coexistencia no garantiza armonía ni gestión integrada: exige determinar la relación y el fundamento de cada obligación. La HPP expresa así una cooperación incompleta, pues supera la actuación territorial aislada mediante libertades comunes, igualdad de tratamiento, órganos conjuntos y una comunidad de intereses, pero concentra su regulación en la eficiencia del transporte. Esta tensión sustenta la formulación de la soberanía fluvial cooperativa.
5. La soberanía fluvial cooperativa como categoría dogmática
5.1. Concepto y función
La evolución del derecho internacional de los cursos de agua no queda completamente explicada mediante la noción de soberanía territorial limitada. Esta categoría permite excluir una competencia estatal absoluta, pero describe principalmente aquello que el Estado no puede hacer. La consolidación de obligaciones sustantivas y procedimentales —de distinto fundamento y alcance— relativas a la utilización equitativa, la prevención, la información, la evaluación y la consulta exige añadir una dimensión positiva.
En este trabajo se denomina soberanía fluvial cooperativa a la modalidad de ejercicio de la soberanía territorial sobre un curso de agua internacional en la que las competencias estatales, sin desaparecer ni transferirse necesariamente a una institución común, se encuentran condicionadas por la interdependencia física del sistema y por la obligación de considerar los derechos e intereses jurídicamente protegidos de los demás Estados ribereños.
La categoría parte, por tanto, de la continuidad de la soberanía. Cada Estado conserva la facultad de regular los usos realizados dentro de su territorio, autorizar obras, organizar la navegación y administrar sus recursos naturales. Sin embargo, esas competencias no pueden ejercerse como si el tramo sometido a jurisdicción nacional constituyera una unidad hidrológica independiente. La conexión física del agua permite que los efectos de una decisión territorial se proyecten sobre el resto del sistema y sobre las posiciones jurídicas de otros Estados.
La soberanía fluvial cooperativa no constituye una nueva fuente formal de obligaciones ni una norma consuetudinaria autónoma. Su función es dogmática: sistematizar las consecuencias derivadas de normas existentes —aunque no todas posean idéntico fundamento o estatuto jurídico— y explicar cómo su aplicación conjunta transforma el ejercicio de las competencias territoriales. La soberanía deja de ser únicamente un título para decidir y pasa a implicar también la responsabilidad de decidir de manera informada, preventiva y compatible con la naturaleza compartida del recurso.
5.2. Elementos de la categoría
La soberanía fluvial cooperativa se estructura sobre tres dimensiones relacionadas. La primera es la permanencia de las competencias territoriales dentro de un contexto de interdependencia jurídicamente relevante. La territorialidad continúa identificando al Estado competente para autorizar una obra, regular una actividad o controlar a sus operadores. No determina, sin embargo, la licitud internacional del ejercicio de esa competencia. Una medida válida conforme al derecho interno puede resultar incompatible con obligaciones internacionales de prevención, información o cooperación. La unidad física del curso de agua no elimina las fronteras, pero impide atribuirles la capacidad de aislar jurídicamente los efectos de las actividades nacionales. Una obra aguas arriba, una operación de dragado, un vertido o una modificación del cauce pueden alterar condiciones que trascienden la jurisdicción en la que se originaron (Barboza, 2008, pp. 518-520).
La segunda dimensión es la consideración recíproca de derechos e intereses mediante procedimientos de cooperación. Cada ribereño posee derechos de aprovechamiento, pero estos coexisten con posiciones jurídicas equivalentes de los demás Estados. La igualdad soberana no exige una distribución matemática de los usos o beneficios, sino que excluye la pretensión de convertir la localización geográfica, la capacidad económica o el control de la infraestructura en un privilegio jurídico. La utilización equitativa y razonable traduce esta exigencia mediante una ponderación contextual de factores naturales, sociales, económicos y ambientales (Remiro Brotóns et al., 2010, pp. 508-511).
Esta estructura relacional conduce a la procedimentalización de la decisión soberana. La evaluación de impacto ambiental, el intercambio de información, la notificación y la consulta permiten identificar los riesgos y considerar los intereses potencialmente afectados antes de que una medida produzca consecuencias difícilmente reversibles. Tales procedimientos no eliminan necesariamente la facultad del Estado territorial de adoptar una decisión final ni confieren, por sí solos, un derecho de veto. Cuando esos procedimientos derivan de obligaciones internacionales aplicables, su incumplimiento puede comprometer la responsabilidad internacional con independencia de que posteriormente se demuestre un daño material. Ello no autoriza, sin embargo, a atribuir idéntico fundamento o estatuto jurídico a todas las modalidades de evaluación, información, notificación y consulta.
La tercera dimensión es la orientación preventiva y la continuidad institucional. La diligencia debida exige identificar anticipadamente los riesgos, supervisar las actividades y adoptar medidas razonables para evitar o mitigar efectos adversos. Su contenido varía según la peligrosidad de la actividad, la vulnerabilidad del ecosistema, la magnitud potencial del daño y el conocimiento científico disponible. Tampoco concluye con la autorización inicial: los sistemas fluviales son dinámicos y pueden requerir monitoreo, revisión y adaptación frente a nueva información.
La continuidad de la interdependencia favorece, a su vez, mecanismos permanentes de cooperación. Las comisiones conjuntas y los órganos intergubernamentales no constituyen una condición universal ni garantizan por sí solos una gestión integrada, pero pueden aumentar la regularidad del intercambio de datos, la coordinación de políticas y la prevención de controversias. La categoría no exige instituciones supranacionales; requiere que los mecanismos existentes sean adecuados para conectar información, prevención y decisiones adoptadas en diferentes jurisdicciones.
5.3. Alcances y límites
La soberanía fluvial cooperativa no convierte el curso de agua en objeto de propiedad colectiva ni establece una soberanía compartida sobre los territorios ribereños. Tampoco obliga a que toda decisión sea adoptada conjuntamente, impone una igualdad matemática de beneficios ni confiere un derecho general de veto. La intensidad de la cooperación depende del tratado aplicable, de las características del curso, del tipo de actividad y de la magnitud del riesgo.
La categoría tampoco atribuye prioridad automática a la protección ambiental sobre cualquier utilización económica, ni a la navegación sobre los demás usos. Su función consiste en exigir que esos intereses sean compatibilizados conforme a las normas aplicables y con la sostenibilidad del sistema. Por ello, no resuelve por sí sola los conflictos distributivos ni elimina la necesidad de identificar el fundamento jurídico concreto de cada obligación.
Su valor es explicativo, no constitutivo. Permite comprender que la soberanía no se encuentra simplemente restringida desde el exterior, sino transformada en su modo de ejercicio por obligaciones sustantivas, procedimentales e institucionales. También permite distinguir entre dos planos: la interpretación del derecho vigente, en la que las competencias territoriales deben ejercerse respetando las obligaciones internacionales aplicables, y el desarrollo progresivo del régimen, que requiere nuevas manifestaciones del consentimiento estatal.
Aplicada a la HPP, esta categoría evidencia una cooperación todavía incompleta. El Tratado de la Cuenca del Plata reconoce el aprovechamiento múltiple y equitativo y la preservación de los recursos, mientras que el Acuerdo de Santa Cruz afirma una comunidad de intereses, garantiza igualdad de tratamiento y crea órganos conjuntos. Sin embargo, la cooperación se concentra principalmente en la navegación y el transporte comercial, sin desarrollar con igual precisión mecanismos regionales de evaluación ambiental, monitoreo sistémico, intercambio integral de información o consulta sobre proyectos con posibles efectos transfronterizos. La cuestión central pasa entonces a ser cómo articular el régimen especial de navegación con el marco general de la cuenca y con las demás normas internacionales aplicables.
5.4. Proyección latinoamericana, asimetrías y diálogo con el Sur Global
La formulación de la soberanía fluvial cooperativa desde la experiencia de la Cuenca del Plata permite situar la discusión en un problema más amplio sobre la producción y circulación de categorías en el derecho internacional. Adoptar una perspectiva latinoamericana no implica afirmar un particularismo jurídico regional, sino reconocer que las prácticas, instituciones y elaboraciones doctrinales de la región pueden servir para interrogar y reformular categorías generales. La tradición latinoamericana muestra procesos de apropiación y transformación de conceptos jurídicos recibidos (Obregón, 2006, pp. 815-820); (Becker Lorca, 2006, pp. 283-285). En el derecho internacional de aguas, Sasaki Otani examina igualmente la relación entre instrumentos de vocación universal, práctica latinoamericana y posibles respuestas convencionales regionales (2021, pp. 283-286).
Esta aproximación permite establecer, además, un diálogo acotado con las corrientes vinculadas con el Sur Global y, particularmente, con Third World Approachesto International Law (TWAIL). Estas perspectivas han llamado la atención sobre las desigualdades estructurales que pueden quedar ocultas detrás de categorías formalmente universales y sobre la transformación histórica de la relación entre soberanía estatal y derecho internacional. Chimni destaca que esa relación no es estática y advierte que las modificaciones del orden jurídico internacional pueden producir efectos diferenciados sobre los Estados del Sur Global (2006, pp. 3-8). El presente trabajo no adopta a TWAIL como metodología principal ni pretende trasladar íntegramente su programa crítico al derecho internacional de los cursos de agua. Sin embargo, su aporte resulta relevante para evitar que la igualdad soberana formal o la referencia genérica a la cooperación oculten las desigualdades materiales que pueden condicionar las relaciones entre los Estados.
Esta cautela adquiere especial importancia en materia de aguas transfronterizas. La literatura sobre hidrohegemonía ha mostrado que la existencia de mecanismos de cooperación no permite presumir, por sí sola, relaciones equilibradas entre los ribereños. Las diferencias de poder político y económico, posición geográfica, capacidad técnica, control de infraestructura o producción de conocimiento pueden influir sobre la distribución efectiva de los beneficios y sobre las posibilidades de cada Estado de incidir en la gestión del recurso. Zeitoun y Warner advierten precisamente que los análisis tradicionales de los conflictos hídricos tienden a subestimar las asimetrías de poder y a tratar como no problemáticas ciertas formas de cooperación desarrolladas en contextos asimétricos (2006, pp. 435-439). Esta referencia no implica sostener que la HPP constituya una situación de hidrohegemonía —cuestión que exigiría una investigación empírica distinta—, sino incorporar una cautela analítica relevante para evaluar el significado jurídico de la cooperación.
Desde esta perspectiva, la soberanía fluvial cooperativa no puede reducirse a una exhortación general a cooperar ni presumir que la igualdad jurídica entre los Estados elimina sus diferencias materiales. La adopción de decisiones por unanimidad protege, en el plano formal, la posición jurídica de cada participante al impedir que una mayoría imponga una decisión común a los demás. Sin embargo, esa regla no neutraliza por sí sola las asimetrías que pueden manifestarse en la capacidad técnica, el acceso a información, el control de infraestructura, los recursos económicos o la posibilidad de influir sobre la agenda y las alternativas sometidas a consideración. La igualdad soberana y la igualdad material constituyen, por tanto, planos diferentes.
La soberanía fluvial cooperativa no pretende eliminar esas desigualdades, sino someter el ejercicio del poder material a las exigencias jurídicas que resulten aplicables. El acceso a información suficiente, la evaluación anticipada de riesgos, la notificación, la consulta de buena fe y los mecanismos institucionales de coordinación pueden reducir la posibilidad de que una ventaja material se traduzca sin más en una posición jurídicamente privilegiada. Su capacidad correctiva es, sin embargo, limitada: cuando la asimetría deriva de déficits institucionales, ausencia de información común o falta de mecanismos convencionales adecuados, la categoría permite identificar el problema y orientar su tratamiento, pero no crea por sí misma competencias institucionales ni obligaciones que carezcan de fundamento jurídico.
La proyección general de la categoría debe mantenerse, no obstante, dentro de esos límites. La experiencia de la HPP no puede extrapolarse automáticamente a otros cursos de agua, cuyos regímenes convencionales, condiciones hidrológicas y relaciones entre ribereños pueden ser diferentes. Su interés dogmático reside en algo más acotado: mostrar, desde una experiencia latinoamericana, que la soberanía territorial puede seguir desempeñando una función estructural en el derecho internacional y, simultáneamente, ser ejercida mediante obligaciones de cooperación, prevención y consideración recíproca derivadas de la interdependencia. En este sentido, América Latina opera no solo como ámbito de aplicación del derecho internacional, sino como espacio desde el cual puede formularse una categoría destinada a participar en debates generales de la disciplina.
6. Implicancias jurídicas para la Hidrovía Paraguay-Paraná
6.1. Interpretación sistémica del régimen vigente
El Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra constituye una regulación especial de la navegación y el transporte comercial, pero no un ordenamiento separado del Tratado de la Cuenca del Plata ni del derecho internacional general. Su especialidad permite que sus disposiciones operen como reglas particulares respecto de las cuestiones que regulan específicamente; no permite presumir que los Estados excluyeron todas las normas relativas a la cooperación hídrica, la prevención del daño transfronterizo o la protección ambiental.
La relación entre ambos instrumentos confirma esta conclusión. El Tratado de la Cuenca del Plata autoriza la celebración de acuerdos específicos destinados a desarrollar sus objetivos generales, y el Acuerdo de 1992 concreta uno de esos sectores. La libertad de navegación, la igualdad de tratamiento y la eficiencia del transporte deben comprenderse, por ello, dentro de un marco que también contempla el aprovechamiento múltiple y equitativo, la utilización racional del agua, la preservación de la vida animal y vegetal y el conocimiento integral de la cuenca.
Esta articulación puede apoyarse en el artículo 31.3.c de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que exige tomar en consideración toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes.19 La regla expresa una exigencia de integración sistémica: los tratados operan dentro del ordenamiento internacional y no deben interpretarse, en principio, como regímenes aislados.20
En consecuencia, una actividad relacionada con la navegación que presente riesgo de daño transfronterizo significativo no queda exenta de las obligaciones de diligencia debida, evaluación ambiental, información o consulta que correspondan según el derecho aplicable. Sin embargo, esta conclusión no autoriza a trasladar automáticamente la totalidad de la Convención de 1997 al régimen de la HPP. Ninguno de los cinco Estados de la Hidrovía es parte de ese tratado; Paraguay lo firmó en 1998, pero no consta su ratificación.21 La Convención no vincula a esos Estados en cuanto a tratado. Algunas de sus disposiciones pueden reflejar normas consuetudinarias aplicables —lo que debe demostrarse independientemente— o coincidir con obligaciones derivadas de otras fuentes aplicables.
En lo que aquí interesa, esa demostración puede efectuarse de manera diferenciada. La jurisprudencia de la Corte reconoce carácter consuetudinario a la obligación de prevención del daño transfronterizo significativo mediante diligencia debida y sitúa la evaluación de impacto ambiental dentro del derecho internacional general cuando existe el riesgo cualificado identificado por la propia Corte. Asimismo, en Silala se confirmó una obligación consuetudinaria de notificación y consulta respecto de actividades proyectadas que presenten riesgo de daño significativo para otro Estado ribereño. Ello no equivale, sin embargo, a incorporar al derecho consuetudinario el procedimiento completo de los artículos 11 a 19 de la Convención de 1997 ni todas las modalidades de intercambio de información y cooperación que ésta contempla.
La consecuencia interpretativa principal es, por tanto, acotada: la especialidad navegacional no genera un vacío jurídico respecto de los efectos hídricos y ambientales de las actividades desarrolladas en la HPP. Allí donde el Acuerdo no regula una cuestión, pueden continuar operando las normas generales aplicables, siempre que no exista una exclusión convencional válida ni una incompatibilidad normativa insuperable. La lex specialis precisa el régimen de la navegación; no convierte a la navegación en un uso jurídicamente desvinculado del sistema fluvial.
6.2. Fortalecimiento normativo e institucional
La interpretación sistémica no puede suplir todas las carencias del régimen. La soberanía fluvial cooperativa posee operatividad jurídica inmediata en la medida en que sistematiza obligaciones ya aplicables y permite orientar el ejercicio de competencias existentes conforme a ellas. Del mismo modo, los órganos actualmente establecidos pueden servir como ámbitos de coordinación dentro de las atribuciones que sus respectivos instrumentos les confieren. Esta función interpretativa no requiere, por sí misma, una reforma convencional: deriva de la aplicación articulada del derecho vigente.
El límite aparece cuando la cooperación pretendida exige crear nuevas obligaciones vinculantes, atribuir competencias adicionales a los órganos existentes o establecer procedimientos regionales que el régimen actual no contempla. El Acuerdo de 1992 no desarrolla procedimientos detallados para evaluar impactos ambientales transfronterizos, considerar efectos acumulativos, intercambiar información homogénea o consultar tempranamente sobre actividades proyectadas. En esos ámbitos, la soberanía fluvial cooperativa puede identificar el déficit y proporcionar una orientación dogmática para su superación, pero no sustituir el consentimiento estatal necesario para modificar o completar el régimen convencional.
Un protocolo adicional o instrumento complementario podría preservar la especialización navegacional del Acuerdo y, al mismo tiempo, establecer criterios regionales para la evaluación de impacto ambiental, el monitoreo posterior y el análisis acumulativo de obras y actividades. También podría organizar un sistema permanente de intercambio de datos sobre caudales, sedimentación, calidad del agua, biodiversidad y riesgos ambientales.
El fortalecimiento debería incluir procedimientos formales de coordinación entre el Comité Intergubernamental de la Hidrovía, la Comisión del Acuerdo, el Comité Intergubernamental Coordinador y las autoridades nacionales competentes. No sería necesario fusionar esos órganos ni crear una autoridad supranacional, pero sí evitar que la especialización institucional produzca decisiones sectoriales desconectadas del funcionamiento general de la cuenca.
Finalmente, resultaría conveniente establecer un procedimiento temprano de notificación y consulta y mecanismos preventivos de solución de diferencias, como instancias técnicas, determinación conjunta de hechos o mediación. La consulta permitiría examinar objeciones, alternativas y medidas de mitigación sin transformarse en una exigencia general de consentimiento previo.
Estas propuestas pertenecen al plano del desarrollo progresivo. La integración sistémica no permite reescribir el Acuerdo de Santa Cruz, atribuir carácter consuetudinario a todas las disposiciones de la Convención de 1997 ni incorporar judicialmente cualquier estándar ambiental considerado deseable. La soberanía fluvial cooperativa opera, así, en dos niveles: como categoría interpretativa, exige que las competencias sobre la HPP se ejerzan dentro del conjunto de obligaciones internacionales aplicables; como orientación de reforma, permite identificar procedimientos e instituciones capaces de convertir una cooperación predominantemente navegacional en una cooperación más integrada.
7. Conclusiones
La regulación de los cursos de agua internacionales revela una tensión estructural entre la división territorial de las competencias estatales y la unidad física del sistema hídrico. Las fronteras identifican al Estado competente, pero no aíslan jurídicamente los efectos de usos, obras o impactos que pueden proyectarse sobre otros sectores del curso. Por ello, la soberanía territorial continúa siendo necesaria, aunque resulta insuficiente cuando se la concibe como fundamento de una actuación unilateral. Las doctrinas de soberanía territorial absoluta e integridad territorial absoluta no ofrecieron una respuesta adecuada a esa interdependencia; su superación condujo a la soberanía territorial limitada y la comunidad de intereses. La evolución contemporánea añade una dimensión positiva: las competencias estatales deben ejercerse conforme a las obligaciones sustantivas y procedimentales aplicables.
La transformación contemporánea, sin embargo, no descansa sobre un conjunto homogéneo de reglas. Algunas obligaciones poseen fundamento en el derecho internacional general, mientras que otras dependen de regímenes convencionales particulares o pertenecen al plano del desarrollo progresivo. La prevención del daño transfronterizo significativo mediante diligencia debida y, bajo los presupuestos establecidos por la jurisprudencia internacional, la evaluación de impacto ambiental, la notificación y la consulta integran el núcleo consuetudinario relevante para el análisis. Ello no permite trasladar automáticamente al derecho general los procedimientos detallados previstos en la Convención de 1997 ni todas las modalidades institucionales de cooperación desarrolladas convencionalmente. Esta diferenciación resulta indispensable para determinar qué condicionamientos jurídicos operan actualmente sobre el ejercicio de la soberanía y cuáles requieren nuevas manifestaciones del consentimiento estatal.
La categoría de soberanía fluvial cooperativa permite sistematizar esa transformación sin borrar las diferencias entre las fuentes que la componen. Se refiere a una modalidad de ejercicio de la soberanía territorial en la que las competencias estatales permanecen, pero deben ejercerse teniendo en cuenta la interdependencia física del curso y los derechos e intereses jurídicamente protegidos de los demás ribereños. Su función es explicativa e interpretativa, no constitutiva: no crea una nueva fuente de obligaciones, no establece una soberanía compartida ni confiere un derecho general de veto. Tampoco elimina las asimetrías económicas, técnicas o infraestructurales existentes entre los Estados. Puede someter el ejercicio de esas ventajas materiales a obligaciones jurídicas de prevención, información y cooperación, pero no convertir por sí misma la igualdad soberana formal en igualdad material.
La HPP permite precisar el alcance práctico de esta construcción. El Tratado de la Cuenca del Plata ofrece un marco amplio de cooperación, aprovechamiento múltiple e integración, mientras que el Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra desarrolla un régimen predominantemente orientado hacia la navegación y el transporte comercial. Esa especialización no convierte al Acuerdo de 1992 en un régimen autosuficiente. En el plano del derecho vigente, la soberanía fluvial cooperativa orienta una lectura sistémica: las competencias ejercidas en el marco de la Hidrovía deben respetar las demás obligaciones internacionales aplicables, aun cuando no estén reproducidas en el Acuerdo, sin que ello autorice a incorporar automáticamente disposiciones convencionales que no vinculan a sus Estados partes.
El caso muestra también el límite de esa operatividad. Los órganos existentes pueden desarrollar funciones de coordinación dentro de las competencias que ya les han sido atribuidas, pero la interpretación no puede crear procedimientos regionales, ampliar mandatos institucionales ni imponer nuevas obligaciones convencionales. Por ello, una cooperación más integrada requeriría, en determinados ámbitos, decisiones adicionales de los Estados. La experiencia de la HPP orienta concretamente hacia el desarrollo de mecanismos comunes de información, evaluación de impactos transfronterizos y acumulativos, monitoreo, notificación y consulta tempranas, así como hacia una articulación más estable entre el Comité Intergubernamental de la Hidrovía, la Comisión del Acuerdo, el Comité Intergubernamental Coordinador y las autoridades nacionales. Estas medidas no derivan todas automáticamente del derecho vigente: constituyen, en la medida en que excedan las obligaciones y competencias actuales, propuestas de fortalecimiento normativo e institucional.
La principal enseñanza de la HPP reside, por tanto, en mostrar que la soberanía sobre un curso de agua internacional puede conservar su fundamento territorial y, al mismo tiempo, adquirir un modo de ejercicio progresivamente relacional, preventivo y cooperativo. La soberanía fluvial cooperativa opera en dos planos complementarios: como categoría interpretativa del derecho vigente, sistematiza los condicionamientos que ya recaen sobre las competencias estatales; como orientación de desarrollo progresivo, permite identificar los déficits normativos e institucionales que requieren nuevas decisiones de los Estados. La experiencia de la Cuenca del Plata ofrece así algo más que un caso regional de aplicación: constituye un punto de partida latinoamericano desde el cual formular una categoría dogmática susceptible de contribuir al debate general sobre la reconfiguración contemporánea de la soberanía en el derecho internacional público.
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Referencias
Notas
Referencias
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