Entretelones de la burocracia asistencial

Dilemas frente a la situación de calle

Resumen

En este artículo me propongo aportar herramientas para la reflexión sobre el contexto y condiciones en las que el Trabajo Social desarrolla la intervención en los refugios dirigidos a personas en situación de calle del Ministerio de Desarrollo Social del Uruguay. Para ello ordeno la discusión en dos partes: por un lado, los efectos de la violencia que ejercen programas que asisten por medio del reconocimiento de la subalternidad; y por otro, la necesaria pero socavada agencia de quienes deben desarrollar la intervención social y los márgenes de discrecionalidad que habilita el hecho de adaptar una política a cada caso particular. Los llamados refugios para personas en situación de calle, se instalan en los centros urbanos y reciben a personas extrañas a la vecindad. Las diferentes y contradictorias expectativas puestas en el programa por parte de vecinos, autoridades y usuarios, junto a las pocas posibilidades de concretarlas, exponen a los agentes de la intervención a problemas de legitimidad que interpelan su tarea cotidiana; lo que les condiciona a buscar formas subjetivas e ideales éticos de habitar el espacio estatal, que pueden derivar en relaciones complejas al convivir en resistencia y hasta oposición a las jerarquías y marcos institucionales, o facilitar actitudes indiferentes fundadas en un tipo de resignación frente a la extrema precariedad. Instituciones sociales débiles, que trabajan en las fronteras de lo social con “extraños”, en parte señalados desde su fragilidad y vulnerabilidad, en parte como potencialmente hostiles, y que conviven con estrategias represivas y punitivas a la problemática, son la base para un tipo de relaciones sociales que alimentan la desconfianza y sospecha sobre las verdaderas intenciones de los otros, ya sean usuarios, vecinos o trabajadores del programa.

Introducción

No hay duda de que algo hay que hacer, superando el lugarcomunismo pueril de que la gente común no quiere ver a los indigentes o procura esconderlos.

Nada de eso.

A los primeros que perjudica la situación de calle es a sus mismos protagonistas.

Y el espacio público es de todos; nadie tiene derecho a usurparlo ni a meterse de manera prepotente con el prójimo.

[1]

En este trabajo presento algunas reflexiones en torno a la línea de investigación que desarrollo en el doctorado en Trabajo Social (FTS-UNLP) sobre la intervención social y las condiciones para su ejercicio en los refugios nocturnos del Programa Calle del Ministerio de Desarrollo Social del Uruguay (MIDES). Lugar de gran complejidad para el ejercicio profesional en tanto demanda una gran capacidad de agencia, al mismo tiempo que es socavada por las condiciones en las que se debe desarrollar. La complejidad de la tarea, las diversas pero altas expectativas que se le depositan al programa en la atención del fenómeno, junto a las serias dificultades para poder alcanzarlas, son la puerta abierta para las sospechas y denuncias de ineptitud o discrecionalidad en el ejercicio de la intervención social, de quienes son uno de los principales vínculos entre la política social y una población en extrema precariedad.

Las reflexiones que presento en este artículo tienen una fundamentación teórica, pero también se apoyan en el trabajo de campo de la investigación, para el que realicé 25 entrevistas en profundidad a personas que trabajan en los refugios y más de 30 entrevistas en profundidad a personas en situación de calle que los utilizan o los utilizaron. Pero además del proyecto de doctorado, mi trabajo docente vincula actividades de investigación, enseñanza y extensión en torno a la situación de calle, lo que me ha permitido estar cerca de las personas y organizaciones que se relacionan con la temática en Montevideo.

Se pueden encontrar ejemplos de política asistencial de socorro y disciplinamiento de las clases subalternas empobrecidas desde la creación de los Estados modernos. Vale de ejemplo recordar las workhouse inglesas de los siglos XVIII y XIX, una política que se organizó sobre el sometimiento “voluntario” al encierro y trabajo forzado de quienes no encontraban formas de sustento. Este modelo residual de la intervención pública fue de apoco deviniendo en Estados sociales que tendieron a aumentar la cobertura de las protecciones, en particular de quienes no contaban con propiedad y dependían de su fuerza de trabajo como medio de subsistencia. El Estado social y el Estado de derecho, dotaron de garantías y protección a los no propietarios logrando lo que Castel denominó una “sociedad de semejantes” [2]. Sin embargo, desde fines del siglo XX mediado por una expansión del tipo de gubernamentalidad neoliberal [3-6], la política asistencial ha cobrado un nuevo impulso como forma de tratar los “efectos no deseados” en la mercantilización de las formas de sostén y reproducción de la vida, fenómeno que en América Latina se registra en la creación de los Ministerios de Desarrollo Social como su encuadre institucional [7]. En este proceso, la política asistencial se separa de la seguridad social vinculada al empleo y se coloca en la atención de la emergencia de quienes tienen dificultades para subsistir por medio de la venta de su fuerza de trabajo, como un paliativo a los efectos de “tender puentes” en tanto se habilite su “integración” por medio de un empleo, en el mejor de los casos, formal. Para este fin se instrumentan una variedad de programas que buscan atender diferentes vulnerabilidades asociadas a la pobreza de las personas, promoviendo la responsabilidad individual y comunitaria (definida como capital humano y capital social), al tiempo que transfieren recursos que apenas permiten mantener la vida en mínimos biológicos.[8]

Encuentro que esto implica algunos desafíos para el Trabajo Social. En primer lugar, se configura como un campo de inserción profesional con una relevancia cada vez mayor. En segundo lugar, es una forma cada vez más significativa mediante la cual los sectores populares más empobrecidos se vinculan con el Estado, mediados por una asistencia técnica. En tercer lugar, es una intervención paliativa que no trabaja sobre las causas estructurales del problema, lo que la expone a problemas de legitimidad. Se puede decir que es una política proclive a ser cubierta sobre un manto de sospecha. Por un lado, se presenta como una política de atención en la emergencia, pero al mismo tiempo, al ser la respuesta pública formal a las problemáticas sociales más extremas, se presupone que con dicha intervención “se gana tiempo” para que las personas cambien sus condiciones por sus propios medios. Y si bien en algunos casos se puede observar que efectivamente funciona de esta forma, no es lo más común por la simple razón que concentran los esfuerzos en la búsqueda de “soluciones biográficas a contradicciones sistémicas”.[9]

En tanto los “éxitos presupuestos” en cuanto a las expectativas puestas en la política no se registran fácilmente ni en forma evidente, terminan por colocar bajo sospecha la capacidad de quienes se encargan de su implementación, cuando no el “desvío moral” de quienes reciben la asistencia por abusar de la ayuda y no hacer los debidos esfuerzos para “salir” de su precaria situación. Así, la asistencia que se desarrolla en este tipo de programas residuales termina, termina así deambulando entre la necesaria ayuda a las necesidades más extremas y una sombra de culpa sobre quienes deben de recurrir a una ayuda “excepcional” por no poder resolver la vida por sus propios medios, al menos no por los medios que se espera desde una mirada normalizadora del éxito en base al esfuerzo individual.

Por estas razones es que orienté mi investigación de doctorado sobre los refugios nocturnos para personas en situación de calle, a los efectos de indagar sobre como se representa y desarrolla la intervención social en un contexto en el que la política se propone en forma explícita “evitar la continuidad del proceso de callejización”, en dónde, además de brindar una cama y comida a la noche, se espera un “necesario acompañamiento técnico para salir de la situación de calle en forma positiva y sustentable”. 1

Se pueden encontrar estudios sobre programas de asistencia residual que dan cuenta de como el componente promocional, de activación individual o los afectos priman sobre lo propiamente asistencial en un contexto de escasez de recursos.[8,10-13] Pero, si acercamos la mirada, podemos encontrar una variedad de equipos de trabajo, con profesionales de diferentes disciplinas, y que le otorgan diferentes sentidos a la intervención. Entiendo que esta variedad es otro de los aspectos que se deben de poder presentar con mayor claridad, a los efectos de indagar sobre cómo las prácticas del trabajo social operan también en forma de resistencia y construyen alternativas incluso en contextos altamente complejos [14]. Si bien parecen programas protocolizados y estandarizados, en su puesta en marcha no en todos los casos operan ni se implementan de la misma forma. En particular en contextos en los que las propias personas encargadas de llevar adelante la tarea tienden a interpelar a la institución en la que se desempeñan y el rol que tienen asignado.

A los efectos de iniciar un camino para profundizar sobre los problemas de legitimidad a los que se expone la intervención social cuando se realiza desde políticas residuales, discuto dos temáticas colocándolas a la luz de los avances en la investigación en proceso, sobre la intervención que se realiza desde el Programa Calle del MIDES en el Uruguay. En primer lugar, el desafío que representa para el desempeño del Trabajo Social programas que, parafraseando a Simmel [15], incluyen en el límite de su exclusión. En segundo lugar, la compleja relación entre la necesaria capacidad de agencia que se necesita para el desarrollo de la tarea, lo limitada que se encuentra, y los márgenes para la discrecionalidad en el ejercicio de la función de quienes se desempeñan en las “ventanillas” del Estado cuando toma contacto con el público.

La idea de integración en la exclusión, de distancias y fronteras, de la producción de lo extraño y abyecto vinculado a la política asistencial residual, así como las resistencias en las formas de intervención, abre un campo para problematizar Trabajo Social. De hecho, es una idea que aparece reconocida en los nombres de los programas como un intento de zanjar la distancia. En el campo de la asistencia a la pobreza es ampliamente aceptada la necesidad de desarrollar “programas de cercanía”, que desarrollen “estrategias de proximidad” o que faciliten “rutas de salida”, más allá de la variedad de contenidos que se les asigne. En el momento en que la dependencia material es dejada en un segundo plano o a su mínima expresión, la literatura especializada también brinda ejemplos sobre como la intervención social comienza a priorizar otras estrategias que buscan encuentros más próximos, como las que dan una mayor relevancia a lo vincular en convivencia con el control social y el merecimiento [16]; los afectos, en donde se prioriza el cuidar y dejarse cuidar [17]; o la promoción de un compromiso militante que debe sacrificar sus intereses personales por atender las necesidades de los pobres y salir a su encuentro [18]. 2Sin embargo, quienes desarrollan estas estrategias de intervención, también deben afrontar que esta acción estatal “próxima” no disuelve la jerarquía en la relación de asistencia, sino que la recrea[19].

En el Uruguay el número de personas en situación de calle no ha parado de crecer a lo largo del siglo XXI, incluso en los períodos de gobiernos progresistas (2005-2020) que se caracterizaron por disminuir la desigualdad medida por el Índice de Gini y la mejora de los salarios. Entre el año 2006 y 2023 el MIDES realizó siete conteos de personas en situación de calle [20-23]. Desde la primera a la última medición el número creció de las 700 a las 5000 personas3 [20,22]. Pero la magnitud del fenómeno es mayor en tanto estas formas de conteo, si bien son muy importantes, no operan como un censo. Consisten contabilizar en una noche de invierno a las personas que se encuentran durmiendo a la intemperie por algunas zonas de Montevideo previamente establecidas en función de la detección previa de personas durmiendo a la intemperie, y a ese número sumar a quienes se encuentran utilizando alguno de los servicios de acogida estatales esa misma noche. De aquí que otras aproximaciones que permiten dimensionar el volumen del fenómeno, son que durante todo el 2023 pasaron al menos una noche en un centro de acogida estatal un total de 11.256 personas, o que comparando las personas contabilizadas a la intemperie entre los relevamientos de los años 2021 y el 2023 se produjo un crecimiento del 48% [22].

Alcanza un pequeño recorrido por la zona céntrica de Montevideo para verlo a simple vista, personas tiradas en la vereda envueltas en cartones y bolsas de nailon son parte del paisaje urbano. La magnitud que ha cobrado el fenómeno hace que se registre en la mayor parte de la ciudad “integrada”. Porque estas personas no respetan los límites de la segregación residencial. Ya no se quedan en los “territorios de la pobreza”, sino que cruzaron las fronteras físicas que los mantenían lejos, para instalarse en las veredas y plazas de las zonas mejor urbanizadas. Lugar de acceso a los recursos para su subsistencia.

Desde la creación del Ministerio de Desarrollo Social en el año 2005, la respuesta a principal a la problemática de la situación de calle ha sido por medio de centros de acogida nocturnos, llamados refugios, instalados en las zonas céntricas de las urbes y por los mismos barrios por dónde deambulan las personas sin hogar. Estas personas son fácilmente identificables. Y pese a instalarse a vivir en el espacio público, es difícil que se las reconozca como parte de la vecindad. Tal vez sea esta la razón por la que, al “estar en tránsito”, se les refugia durante la noche.

En el año 2024, la ciudad de Montevideo contaba con más de 40 refugios (el número varía según la época del año). Son viviendas con dormitorios compartidos que albergan entre 25 y 40 personas según diferentes modelos. Ofrecen una ducha, lavado de ropa, cena, desayuno, y el seguimiento de un equipo técnico conformado por educadores o cuidadores (que pueden no ser titulados) y profesionales de trabajo social, psicología y enfermería. Sin embargo, la distribución de funciones y cargas horarias de trabajo, hace que lo más común sea que la mayor parte del tiempo que reciben gente, estén gestionados presencialmente por dos personas. Los refugios nocturnos abren sus puertas entre las 18 y 20 horas, luego de lo cual quienes ingresan no pueden retirarse, bajo riesgo de perder la plaza, hasta su cierre a las 9 de la mañana. Hay una hora y procedimiento para cada cosa, incluso acostarse, dormir y levantarse. Su funcionamiento encaja en lo que Goffman [24] definió como una institución total.

Son centros que se instalan en una vivienda de la vecindad, pero enfrentan una fuerte resistencia de su entorno. Vivir en la cuadra de un refugio es también tener que afrontar el amontonamiento de personas a la espera de poder entrar, conflictos interpersonales entre quienes asisten por un lugar, incluso entre vecinos y los usuarios del servicio. Y en los casos de aquellos centros que ofician de puerta de entrada, se agregan personas que terminan durmiendo en la vereda ante la falta de cupos. Estos centros no solo incluyen en el límite de la exclusión, sino que, al mismo tiempo, y por la misma razón, deben afrontar el rechazo de su entorno que pone en duda la capacidad y legitimidad del tipo de asistencia que allí se realiza.4

1) El problema de la inclusión en el límite de la exclusión en la política asistencial (residual)

La relación de la asistencia a los pobres es bien analizada por Simmel [15] a principios del siglo XX al estudiar las características que adquiere al ser centralizada por el Estado. Este ensayo realizado hace más de un siglo, cuando los Estados sociales europeos estaban dando sus primeros pasos, cobra nuevamente fuerza analítica en el momento en el que pareciera consolidarse la idea de una población precarizada que reaviva la necesidad de la asistencia a bajo la lógica de la emergencia. Por ello me detengo en algunos puntos de su trabajo que encuentro útiles para la reflexión sobre la situación actual.

Un primer aspecto a destacar es su definición relacional de la pobreza. O sea, es algo que va más allá de indicadores objetivos como la línea de pobreza. Una persona es pobre cuando socialmente se la reconoce como tal, y eso sucede cuando se la identifica como merecedora de ser asistida. El límite no lo marca un criterio objetivo, sino la necesidad de brindar socorro frente a situaciones que se tornan intolerables, para la persona, pero también para su entorno. La pobreza así entendida está más cerca de lo que, con los ministerios de desarrollo social, se ha constituido en el imaginario social como una “población mides”, antes que medida por un valor objetivo.

Un segundo aspecto interesante a destacar, es que si hay algo relacionado con un sujeto de derechos en la asistencia, ese derecho está lejos de ser de la persona socorrida. Por el contrario, encuentra que en la acción de la ayuda estatal, en lo que llama la “teleología social de la asistencia”, el pobre es anulado como sujeto en tanto no es ni medio ni fin de la acción. En tanto el socorro es una intervención coyuntural en la emergencia, su fin no busca transformar la realidad, sino marcar un límite de lo tolerable para la sociedad. Y ese límite se establece cuando la sociedad se ve amenazada frente al riesgo de que se desaten diferentes tipos de desórdenes que puedan afectar el statu quo. De aquí que concluya que el pobre no es el titular del derecho a la asistencia, sino su objeto del deber. Y que en realidad, quien es el titular del derecho es la sociedad misma, que lo ejerce por medio de la asistencia a los efectos de lograr su autoconservación. La política asistencial, como política residual aplicada en situaciones de emergencia, es una política conservadora, que busca evitar los efectos negativos sobre el propio grupo o comunidad por el hecho de tener personas en un estado de necesidad.

Esta aguda mirada de Simmel sobre la relación de asistencia como un derecho de la sociedad para su autoconservación, también le permite echar luz sobre otra de sus características, dicho sea, la tendencia a ser pensada en ayudas mínimas. Para el autor las ayudas que brinda la asistencia se constituyen como el mínimo común que la sociedad en su totalidad reconoce legítimo en una acción de socorro. Incluso, antes de que la sociedad deba socorrer, se tratará que sus vínculos familiares primarios asuman la responsabilidad. En tanto que la asistencia se otorga solo como excepción, es algo a tratar de evitar, sobre todo de evitar el uso “abusivo” por parte de quiénes “no la necesitan” [25].

Por ello es que la asistencia es algo que se debe merecer y que se puede negar. Visto desde este punto de vista, se desdibuja el derecho del sujeto de la asistencia y se promueve un tipo de subjetividad agradecida, un “pobre merecedor” al que se le puede exigir se adapte al programa y las exigencias de quienes lo gestionan en tanto está recibiendo algo que bien podría no recibir. Es un contexto que favorece condiciones para el uso y abuso de una autoridad moral en su acceso y sostén. En todo caso, la asistencia a la pobreza, antes que un derecho, es lo que se ofrece para estar en condiciones de, efectivamente, poder acceder a la ciudadanía con plenos derechos. Son políticas “contra la exclusión”, de “lucha contra la pobreza”, o lo que en la literatura francesa se ha abordado como “políticas de inserción” [26,27].

Por último, dadas estas características, encuentra que la anulación social del pobre por medio de la teleología de la asistencia lo coloca en una particular relación de distancia social con la sociedad. En un punto, es colocado fuera del grupo, pero como ciudadano que recibe ayuda también es reconocido como una parte. Esta es la particular forma en que se integra socialmente por medio de la relación de asistencia. Al mismo tiempo que se lo anula como sujeto, se lo integra en el límite del grupo, en su frontera. Simmel encuentra que este extrañamiento del pobre lo deja en una situación homóloga al extranjero. Alguien que al mismo tiempo que está cerca está lejos. Capaz por ello es que sea necesario “tender puentes” que desarrollen “rutas de salida” de esa posición social, aunque paradójicamente es la relación de asistencia la que produce la distancia social que se debe acortar, en tanto instala una frontera simbólica entre lo normal y lo abyecto que habilita un uso legítimo de la violencia simbólica por medio del “merecimiento”. En esta tensión paradójica es que se desarrolla el ejercicio del trabajo social en la política asistencial residual, al tener que desarrollar una intervención social que busca la integración social, al mismo tiempo que debe lidiar con la violencia que presupone el reconocimiento de la subalternidad.

Es cierto que Simmel escribe su ensayo en un momento histórico diferente y en el que el desarrollo de los Estados sociales apenas se esbozaba. Además, que se refiere a un tipo de relación de asistencia a quienes son “pobres y nada más que pobres”. Sin embargo, hoy en día, en el diseño y organización de la política de los refugios para personas en situación de calle en el Uruguay, también es ámbito en el que la relación de asistencia se atraviesa por al dependencia y subordinación. Y esto más allá de lo que luego cada trabajador del sistema haga con ello. Un ejemplo que es muy elocuente es el sistema de ingreso. Del total de los refugios de Montevideo en 2024, 19 oficiaban como “puerta de entrada”.5 El procedimiento para acceder a una plaza es complejo y exige espera y paciencia en la incertidumbre a quien demanda una plaza [28]. Un procedimiento racional burocrático que busca machear cada noche las camas que quedan libres con las demandas de ingreso, pero que se termina constituyendo en todo un ritual que se debe atravesar para lograr, primero “un cupo” por la noche, y luego de varios días, “la permanencia”.

Quienes tienen la permanencia ya cuentan con una cama asignada en un refugio. La permanencia es algo que se debe ganar y luego conservar con la constancia en su uso, el buen comportamiento, y evitando las faltas injustificadas. Para quienes no cuentan con la permanencia, deben presentarse a una puerta de entrada a las 18 horas a solicitar un cupo. Esto implica pasar por una entrevista, en general realizada por un profesional de trabajo social, en dónde se les califica con un grado de prioridad del 1 al 3, establecido según el riesgo de vida o afectación de la salud de la persona si permanece la noche a la intemperie. En este sentido, la edad y algunas patologías juegan a favor en la priorización del “cupo”, así como juegan en contra un comportamiento hostil o estar bajo los efectos de sustancias psicoactivas.

Si bien la puerta de entrada es también un refugio, eso no implica que necesariamente sea en ese lugar en el que se les asignará un lugar. Eso es algo que dependerá de diferentes factores como la disponibilidad de camas libres en ese centro, la cantidad de personas que se acerquen a pedir cupo, pero también de los antecedentes de la relación entre quién solicita lugar y el equipo que gestiona el centro. Y la disponibilidad de camas recién se conoce a las 20 horas, momento en el que todas las personas que tienen la permanencia ya se deberían de haber presentado.

Toda la información se procesa en una oficina centralizada que, al llegar las 20 horas, cuenta con la información de dónde hay camas libres, la cantidad de solicitudes y los niveles de prioridad establecidos en la entrevista. A partir de ese momento comienza la asignación de lugares. Mientras tanto deben esperar afuera, en la vereda, en ocasiones hasta varias horas para tener una respuesta. Este procedimiento, que si bien busca garantizar todos los cupos por medio de una gestión burocrática, tiene la contracara que el cupo disponible puede, y de hecho sucede, quedar a distancias extremadamente largas y lejos de los circuitos institucionales y urbanos en el que desarrollan sus estrategias de subsistencia diaria [29-33]. Todo se registra en una “bitácora” online, un historial que recoge las impresiones de los técnicos sobre sus compromisos y actitudes en su transito por los diferentes dispositivos del Programa Calle y otros programas del MIDES.6

Claro está que no todas las personas que desempeñan funciones en las puertas de entrada y en los refugios operan promoviendo un (des)trato autoritario. Pero el hecho de que la política esté diseñada sobre un modelo de violencia sistémica, obliga a quienes se desempeñan como sus ejecutores a desarrollar estrategias para amortiguarla, en particular frente a personas extremadamente vulnerables. Pero la certera observación de Simmel sobre la anulación del sujeto en la teleología de la asistencia, genera las condiciones para el ejercicio de un trato autoritario y violento, sin que ello implique una falta en el desempeño de la tarea. Desde un punto de vista ético es cuestionable, y de hecho es un lugar común de queja y denuncia entre quienes trabajan en el sistema calle. Pero las condiciones de trabajo para la gestión de los centros, que dejan a dos personas para atender entre 25 y 40 personas en extrema vulnerabilidad, con cuerpos desgastados, con hambre y cansancio, muchas veces con conflictos interpersonales que se traen “de afuera”, tampoco ayudan en la promoción de un modelo de gestión que pueda reconocer las particularidades, necesidades y diferentes problemáticas. El diseño del dispositivo está montado para operar como una institución total en el que las libertades individuales se ven fuertemente limitadas.

No es fácil acceder a un cupo y cuando se logra se vive bajo el fantasma de “la desvinculación”, lo que en la jerga del programa significa una expulsión. Personas que tienen afectada su salud mental por las propias condiciones de vida que atraviesan [34], en su mayoría medicadas una vez ingresan al refugio, si ya no lo estaban, otras con abstinencia al consumo sustancias psicoactivas, cansadas y estresadas de deambular por la calle y sus recorridos institucionales diurnos, sometidos a un régimen de reglas estricto para tratar de que la situación no se desborde, forman el escenario para la intervención social dentro del centro. Un lugar en el que en cualquier momento todo puede estallar [35].

La relación entre la acción de socorro, la distancia social en la que queda colocado el pobre y la imagen de extraños o forasteros también debe ser leída en tiempos de declive de la institución [16]. Porque la propia idea de integración en la frontera corre el riesgo de verse desdibujada y reafirmada la idea de extrañeza, de lo fuera de lugar, de lo abyecto. Y cuanto más extraña es constituida la conducta de las personas en situación de calle, más cerca se está de legitimar acciones punitivas como medios correctivos de la conducta.

Es importante insistir que no necesariamente todos los centros operan de la misma forma. Varios factores se ponen en juego como las características de quienes son asignados o el perfil de la organización que lo gestiona y de sus trabajadores. Pero frente a una política que está organizada sobre una relación que habilita un trato que puede llegar a ser una subordinación humillante, no es extraño que haya quienes prefieran dormir a la intemperie en diferentes rincones del paisaje urbano. Esta conducta es reiteradamente incomprendida por la mirada ajena y distante, lo que refirma la extrañeza de quienes están en situación de calle.

La construcción del extraño es, al mismo tiempo, la producción de un nosotros que se define con relación a su distancia y diferencia. Porque no alcanza con que las personas sean desconocidas para convertirse en extrañas. Cuando caminamos por la calle podemos identificar quienes están fuera de lugar y quienes no. Identificar a quién está “fuera de lugar” implica reconocer los criterios que separan “lo fuera de lugar” y “lo no fuera de lugar”. O sea, son algo más que simples desconocidos. Las personas que hacen del espacio público su morada son mistificadas en una representación que las rechaza por abyectas. Son reconocidas como personas extrañas, potencialmente peligrosas, en una figura fetiche a la que se le adjudica vida propia por fuera de las relaciones que la determinan [36].

Hay algo de lo ininteligible. Nadie “normal” podría encontrarse en ese lugar. Estos extraños

By their sheer presence, make obscure what ought to be transparent, confuse what ought to be a traightforward recipe for action, and/or prevent the satisfaction from being fully satisfying, pollute the joy with anxiety while making the forbidden fruit alluring [37].

Esta dificultad para explicar la extrañeza de quienes habitan en el espacio público facilita se escondan las causas sociales del fenómeno, derivando en explicaciones que apuntan a particularidades individuales como los problemas de salud mental, consumo de drogas o cualquier otro tipo de desvío en la conducta [38].

Pese a esto, la relación que se establece desde vecindad con estos forasteros que habitan el espacio público no es homogénea. Así como están quienes se compadecen y solidarizan con la precariedad, acercando un plato de comida, permitiendo el uso del baño o tomar una ducha, también está quién solicita una intervención represiva y punitiva. En lo que sí pareciera que hay consenso es en lo irregular de la situación y que el Estado, ya sea con su mano derecha o con su mano izquierda [39], debe intervenir de inmediato. Pero lo cierto es que el Estado no está ausente, sino que atraviesa las trayectorias de vida de estas personas [40]. A modo de ejemplo, en el último relevamiento de personas en situación de calle realizado en 2023 se da cuenta de la mitad de quienes estaban a la intemperie pasaron por el sistema penitenciario, un 20% han estado internadas por problemas de salud mental, o que el 15% declara haber estado bajo la tutela del Estado siendo menores de 18 años [22].

Sin embargo, así como se puede establecer una lectura de las fallas institucionales del Estado, en el cuidado y protección de la población que habiendo estado bajo su tutela termina en situación de calle, también los antecedentes sobre privación de libertad, atención en salud mental o consumo de sustancias psicoactivas se prestan, y fueron utilizados, para reafirmar lo abyecto. Estos “problemas personales” se presentan como explicaciones verosímiles de un fenómeno que no detiene su crecimiento, que legitiman medidas represivas y que bajan la responsabilidad sobre el limitado alcance de las acciones que institucionalmente se han desarrollado. La producción de los otros como extraños es reafirmada y utilizada por el discurso político conservador [41], que construye su identidad desde una especie de corrección o pureza cultural frente a los otros desviados. Es un discurso muy efectivo frente a los electores y les quita responsabilidad sobre una desigualdad social excluyente. Hay una asociación rápida y fácil que promueve medidas punitivas en nombre del bien común y el bien de una persona incapaz de tomar decisiones adecuadas.7

Porque retirar por la fuerza a personas que están en el espacio público en el marco de un Estado de derecho, no es algo sencillo si se tiene en cuenta el derecho a la libre circulación. Desde que se creó el programa calle en el 2005 se han ensayado tres leyes que buscan motivos legítimos de intervención para desalojarles del espacio público, leyes que han sido resistidas por quienes las tienen que aplicar. La primera, fue la Ley 18787 promulgada el 27 de julio de 2011, llamada “de asistencia obligatoria por parte del Estado a las personas en situación de calle”. En su único artículo indica la obligatoriedad del Estado, representado en forma coordinada por el Ministerio de Salud Pública (MSP), el Ministerio del Interior (MI) y el MIDES, de trasladar a un centro médico a personas que estando a la intemperie presenten riesgo de enfermedades graves o de muerte. La principal dificultad que atravesó su implementación radicó en la necesidad de un médico especialista in situ que dictamine el estado de salud de la persona.

Un par de años más tarde, en agosto de 2013, se aprobó la Ley 19120 “de faltas y conservación de los espacios públicos”, que incluso en algunos casos, como promover la mendicidad infantil o el abuso “grave” de sustancias psicoactivas, prevé penas de trabajo comunitario. Aquí la medida represiva ya no se sostiene por un tema de salud de la persona, sino por el cuidado del espacio público. Esta ley se sigue aplicando hoy en día e involucra al MI en el traslado, las intendencias responsables de la limpieza de la ciudad y al MIDES como encargado de brindar asistencia. Al momento de desplazar a las personas, todas sus pertenencias le son quitadas y descartadas como basura. Pero, además de la resistencia a la represión a la pobreza que despertó [42], frente al hecho de que no se puede obligar a alguien a permanecer en un refugio (al menos hasta ahora), lo que terminó por suceder es que cuando la persona era llevada al MIDES, de ahí vuelven a la calle por propia voluntad. Un corolario de esta ley se produjo debido a la dificultad de acceder a “un cupo”, sobre todo en invierno. La sabiduría popular hizo que se utilizara como una vía de acceso rápido, colocándose las personas en lugares para que intencionalmente se les denuncie. Esto generó que actualmente funcione un ómnibus, popularmente conocido como “de ley de faltas”, que recorre la ciudad levantando personas para trasladarla al refugio “de ley de faltas”, ubicado en el barrio Casavalle de la periferia de Montevideo. Este transporte es solo de ida.

Frente a la dificultad de intervenir por la fuerza y el crecimiento de la población durmiendo en la intemperie, el 25 de mayo de 2024 se aprueba la Ley 20279 apodada “de internación compulsiva”, dónde su único artículo es una modificación de la Ley 18787, pero que ahora incluye en las posibles razones del traslado involuntario a un centro asistencial “siempre que su capacidad de juicio se encuentre afectada como consecuencia de una descompensación de su patología psiquiátrica o por el consumo de sustancias psicoactivas” (artículo único). Ahora ya no se necesita un médico in situ, sino que el diagnóstico se puede realizar en el centro médico. Nuevamente, no solo cuenta con la resistencia de quienes son contratados para asistir antes que reprimir, sino que además, omite que si una persona va por voluntad propia a un centro asistencial a solicitar tratamiento por adicción o salud mental, le esperan meses de espera. De nuevo, con el alta hospitalaria, a la calle.

Más allá de las variaciones, lo fundamental en este sinuoso camino legal es la búsqueda de alternativas para retirar a un determinado tipo de personas que se encuentran utilizando el espacio público de una forma que se considera impropia, así como su continuo y sistemático fracaso. Las medidas represivas se justifican en respuesta a extraños, incapaces de cuidarse a sí mismos, y que terminan por afectar el espacio público con su presencia. Pese a ello, así como los cupos que ofrece el MIDES vienen creciendo con los años, también sigue creciendo la cantidad de personas durmiendo a la intemperie.

Estos discursos oficiales que alimentan la extrañeza de las personas que habitan la calle terminan inevitablemente cómplices de los discursos y prácticas de odio racistas y aporofóbicos que se desarrollan en la sociedad. Hace años que en Uruguay se registran ataques violentos sobre personas que duermen en los espacios públicos. Desde golpizas con palos y bates de beisbal por grupos denominados “anti pasta”, hasta ser incendiados cuando duermen. Para quien duerme en la calle, seleccionar el lugar dónde dormir es también considerar en qué grado quedar protegido de estos posibles ataques.8

En síntesis, la relación asistencia al pobre en forma residual, lo coloca en un lugar de subalternidad e irregularidad, lo que también favorece miradas moralizantes y culturizantes que desvían el problema de la desigualdad. Además, es fuente de legitimidad para la promoción de respuestas punitivas, así como habilitar condiciones para que se desarrolle un trato humillante legítimo. Esto no implica que quienes son responsables de ejecutar la política lo hagan de forma acrítica. Por el contrario, en general hay un claro conocimiento de los límites y contextos de la intervención, lo que les expone a tener que desarrollar estrategias alternativas para ocupar un lugar institucional y una tarea interpelada.

Ser conscientes de la violencia que atraviesa esta relación ayuda a controlar los efectos descalificantes que puedan resultar en la desmoralización y victimización de la pobreza. Aspecto muy relevante para el Trabajo Social, porque la puesta en práctica de la política asistencial es la adaptación de la definición de una política a “un caso”, lo que demanda una gran capacidad de agencia que, al mismo tiempo, es socavada por el contexto [43]. Esta ambigüedad es un tema al que se le debe prestar debida atención. Pero aun cuando el contexto pueda no ser favorable y con recursos limitados, la relación que se establece con quienes asisten a los refugios, así como puede transformarse en formas de sufrimiento frente a la extrema necesidad, o reproducir las condiciones que reafirman la subordinación, también son la puerta abierta a otras formas del gobierno de la conducta, que permita la relación con un otro y no un extraño abyecto y potencialmente peligroso. Y tal vez por ello no deba llamar la atención una práctica del trabajo social que se ve a si misma a partir de interpelar el rol y la institución. Una política que exige sostener y recrear un rol interpelado por el entorno y por sí mismos.

2) El problema de la agencia y discrecionalidad de las burocracias de nivel callejero

En un libro clásico de la literatura Lipsky[44] acuñó el concepto de street-level bureaucratspara dar cuenta de quienes representan la cara del Estado en el encuentro con la ciudadanía. El trabajo de quienes ocupan el puesto de burócratas de nivel callejero se caracteriza por tener que lidiar con directrices vagas, metas ambiguas y de difícil concreción, las presiones y exigencias de las jerarquías para un uso eficiente de los recursos (siempre escasos)9 y las demandas y necesidades particulares de cada uno de los usuarios. Y si bien se encuentran en el escalafón más bajo de la administración pública, generalmente uno de los menos valorados y más desacreditados, al mismo tiempo ocupan un lugar de poder frente a la ciudadanía a la que pueden favorecer o limitar recursos. En su interacción cotidiana con la clientela de la burocracia, su trabajo consiste en adaptar la política a cada caso particular, y es en esa función y en la ambigüedad de las directrices, lo que no solo les demanda una gran capacidad de agencia, sino que también deja el espacio para un sustantivo nivel de discrecionalidad, con implicancias en la vida y oportunidades de las personas [44,45].

Por lo tanto, los programas sociales no se terminan de definir cuando son propuestos y aprobados por las autoridades administrativas del gobierno, sino que se siguen formulando y reformulando en su puesta en práctica hasta llegar a tomar contacto con la población. Es precisamente este uno de los aspectos por lo que se vuelve relevante estudiar la forma en como se implementan las políticas sociales. Al igual que el resto de los burócratas de nivel callejero, el ejercicio profesional del Trabajo Social no se limita a ser un mero operador terminal de la política social. Es al mismo tiempo y por ello, quién al instrumentarla, la interpreta y reinterpreta adaptándola a un contexto y personas particulares [19,35,43,44,46,47]). De aquí que utilizo el término de burocracia asistencial para referir a la organización administrativa que desarrolla la variedad de programas que focalizan su atención en la pobreza y desde dónde se desarrolla la relación de asistencia. Se trata de una relación por medio de la cual el Estado se pone en acto [48], en las formas de abordar los problemas vinculados a la extrema precariedad y pobreza, y las formas de tratar con las personas que integran esos grupos.

Uno de los aspectos significativos de la relación de asistencia es su papel en la construcción social del usuario [44]. Esta relación implica todo un proceso social que transforma a la persona que llega a una “ventanilla” del Estado en la población objetivo presupuesta por la política. Porque los programas sociales presuponen en su diseño un tipo de usuario, con un tipo de problemas y un tipo de soluciones para los mismos. Los objetivos y metodologías presupuestos en los programas condicionan el ejercicio profesional. No solo en cuánto a cómo se espera que actué las y los profesionales, sino también en cuánto al acceso a determinados bienes ofrecidos por otros programas. Cuando una persona llega a solicitar asistencia a un programa, parte de la tarea es construirla en el tipo de usuario previsto a los efectos que pueda recibir la ayuda que se ofrece. Y esto opera tanto para otros programas de asistencia residuales, pero aún más si se los quiere integrar a una política más amplia, pero en su sola presencia ya se les identifica como “población mides”.

En una investigación sobre trabajadores de proximidad [street outreachs workers] que contactan y derivan personas en situación de calle en dos áreas metropolitanas del sudoeste de Estados Unidos, se da cuenta de este proceso mediante el cual, se adaptan y ajustan las historias de quienes son derivados a otros servicios a los efectos de volverlos “elegibles”, cuando conseguir “un cupo” no es algo que esté asegurado de antemano y dónde siempre queda una demanda insatisfecha. Por lo tanto, lograr una derivación efectiva no solo implica derivarla al lugar que pueda responder a las necesidades de la persona, sino también que sus necesidades y circunstancias se adapten a la oferta. Los investigadores encuentran que los informes de los trabajadores de proximidad son elaborados en forma estratégica, donde se ponderan algunos hechos, subestiman otros, e incluso algunos llegan a omitirse. Toda la biografía, larga y compleja de la persona, es ordenada en un informe que propone “un candidato elegible”. Para ello, además de los informes estratégicos, estos trabajadores también preparan a las personas para las entrevistas y luego siguen el proceso de cerca, en forma insistente, en una especie de defensa de la derivación para asegurar su éxito.10

La posibilidad de incidir en la construcción social del usuario se debe al lugar subordinado que ocupa en la relación y que le predispone a una actitud pasiva. Además, se debe considerar que para quién va a solicitar el servicio implica una relación no voluntaria, lo que limita sus posibilidades de respuesta. No se elige ir a dormir a un refugio. O más bien, sí se elige, pero la elección es entre pasar la noche a la intemperie o en un refugio. Y además, siempre que se accede, queda resonando la amenaza de la desvinculación. Cualquier conflicto con el personal del centro o entre pares puede implicar, legítimamente, una abrupta salida. El chantaje es tan evidente como muchas veces negado. Esta no voluntariedad, que coloca a quien demanda el servicio una posición subalterna, es una ventana para que diferentes jerarquías sociales y representaciones de la pobreza se pongan en juego [45,49,50]. Y, sin embargo, como el criterio de focalización de los refugios opera por una autoidentificación al solicitar el cupo en la puerta de entrada, habilita que en caso de cualquier disconformidad siempre se les puede recordar que ingresaron por “su propia voluntad”.

Una característica de estos programas, que también está presente en los refugios, es que se les demanda a los técnicos que establezcan con cada persona un “proyecto personal” sobre el que trabajar. Hay un presupuesto de compromiso en cambios en la conducta que se deberían modificar. Hay una educación que retomar, médicos a los que ver y seguir el tratamiento, un empleo para buscar. Todo debidamente indicado para los registros que debe llevar el trabajo social. En un movimiento simple, que si bien no implica el no reconocimiento de los condicionantes estructurales que generan población de calle, parecieran omitirse al proponerse los planes de trabajo que quedan establecidos a nivel de un cambio en el comportamiento.

Esta tensión entre el consentimiento y la no voluntariedad está en la base de la necesidad que encuentran algunos técnicos y dispositivos de firmar “acuerdos o compromisos de trabajo”, que no siempre son de fácil concreción ni necesariamente tomados en serio por quienes llegan por una cena y una cama bajo un techo, ni muchas veces tampoco por quienes al momento de proponerlo ya presuponen lo infructuoso del intento. La relación de asistencia que presuponen este tipo de programas está atravesada por una serie de rituales que se repiten aunque se miren con desconfianza por las partes. Pero así como estas prácticas pueden ser la base para ocupar un rol desde la indiferencia o resignación, también, y precisamente por ser bastante improductivas, es que casi sin proponerlo, habilitan la crítica a ese tipo de relación y el ensayo de otras formas de encuentro con estos otros.

Porque si algo produce el vínculo interpersonal, es que la relación fetichizada con los extraños se desarma en la complejidad de cada situación. Lo que desafía y habilita la posibilidad de otras formas de relacionamiento. Esta “creación del usuario” es un aspecto que tensiona la práctica del trabajo social, en tanto debe articular las necesidades de una persona con las respuestas preestablecidas para esas necesidades, las que en general no solo son escasas e insuficientes, sino también, siguiendo la teleología de la asistencia, forman parte de las condiciones sociales que lo constituyen en su subalternidad y extrañeza y les pueden exponer a diferentes tipos de violencias en el trato. Aspectos que socavan una capacidad de agencia presupuesta en la intervención y suman a los problemas de legitimidad y de cuestionamiento sobre el lugar institucional en el que se debe desarrollar el trabajo social.

Que la relación asistencial se monte sobre un encuadre institucional en el que la extorsión por recursos escasos esté habilitada, no implica que sea algo deseado por los agentes de la intervención social. Por el contrario, si bien es una estrategia de poder a la que se puede recurrir, se trata de evitar. De hecho, en su implementación no todos los refugios funcionan de la misma forma, ni el espacio de trabajo es valorado de la misma manera por quienes los gestionan, ni son igualmente identificadas las condiciones de hospitalidad por quienes ahí duermen. Hay refugios a evitar por su nivel de violencia, abandono y deterioro, así como hay otros a los que se aspira a poder ingresar en tanto son espacios más tranquilos y de mayor cuidado. Lo cierto es que en este contexto lo más común es que quienes recurren a los refugios en búsqueda de un techo, antes de lograr encontrar un lugar en el que más o menos se sientan a gusto, necesariamente hayan transitado por varios refugios, siendo desvinculados de algunos o abandonando otros por voluntad propia.

El gobierno de la conducta por la violencia institucional, en encuadres institucionales débiles, aunque mantenga su autoridad, la deja desnuda de legitimidad y se vuelve un factor que alienta respuestas hostiles por parte de quienes solicitan el servicio. La gestión de las diferentes formas en la que la violencia está presente, son un ejemplo de cómo la política adopta formas distintas a las que el propio diseño por la vía de los hechos promueve. Además, no es algo que se aprenda en las aulas universitarias. Saber leer el contexto, ser más o menos tolerante frente a los desbordes, identificar los momentos en los que las normas se deben flexibilizar, son prácticas que se aprenden con la experiencia. Ni siquiera están en los reglamentos o directivas que el MIDES da a quienes ejecutan el programa.

Y frente a este escenario, también se encuentran educadores, cuidadores y profesionales que antes de relacionarse desde una “distancia óptima”, una estrategia que frente a la distancia social y los posibles desbordes protege a quién queda ejerciendo la violencia, lo quiera o no, en una posición que disputa la forma de lo social que asumen este tipo de programas, recurren a una “cercanía óptima”, estableciendo relaciones más comprensivas y de cuidado y contención. Los diferentes tipos de violencia a la que son expuestas las personas en situación de calle son algo a contener y amortiguar entre asistentes y asistidos, buscando en una intención política, una reconfiguración de la relación de subordinación [51].

En la gestión de un refugio son diversas las situaciones dilemáticas que deben enfrentar por quienes están a cargo. Al igual que lo identifica [52] en los inspectores del trabajo informal de vendedores ambulantes en Buenos Aires, no siempre coincide “hacer cumplir la ley” con “hacer justicia”. Cotidianamente se deben enfrentar situaciones que interpelan el rol y la tarea, lo que lleva a que la normativa se adapte a lo que se estima posible y deseable en el contexto y los recursos disponibles. Son dilemas que interpelan y están presentes en quienes trabajan en los refugios. El dispositivo está predispuesto a operar como una institución total con un fuerte reglamento que, si bien asegura el funcionamiento del centro, lejos está de dejar el sentimiento de estar haciendo lo que “es justo”. En este aspecto varían las experiencias según el grado de afinidad que tengan con el equipo de trabajo, espacio en los que no siempre son compartidos los “ideales de justicia” que dan un sentido ético a la intervención.11

De hecho, un elemento a considerar en contextos de debilidad institucional y la asistencia a la pobreza, es la puesta en duda y desconfianza en las formas en que trabajan otros equipos, profesionales o educadores [53], sobre los que “prefieren no hablar”, aunque inmediatamente después pasa a ser el tema de la conversación. Las acusaciones van desde presionar a los usuarios más conflictivos en la búsqueda de una justificación para su desvinculación del centro12, encerrarse en la oficina con actitudes indiferentes o simplemente dedicarse a las personas que consideran “salvables” dejando el resto a su suerte.13

Comentarios del mismo tenor son también reiterados en las conversaciones con los usuarios, que, más allá del acuerdo generalizado sobre el malestar que el dispositivo les genera, incluso en una mirada muy desconfiada y cansada sobre la política y su personificación en quienes la llevan adelante, diferencian a quienes “trabajan por la plata” de quienes lo hacen “por vocación”. Con estas expresiones dan cuenta de diferencias en el trato recibido, desde quienes les imponen una relación indiferente y autoritaria, frente a quienes establecen un vínculo más cuidado y comprensivo.

Aún me resulta difícil identificar cuáles son las condiciones para que se generen un tipo de trato y atención más favorable a disminuir la violencia que el propio diseño de la política promueve. Contar con compañeros y compañeras de trabajo que estén a fin de discutir, negociar y redefinir los procesos y procedimientos se presenta como necesario este tipo de contextos. Pero no todos los equipos y organizaciones logran o habilitan interpelar el rol y la política predefinida. De aquí que entiendo se debe profundizar en las formas subjetivas de habitar el Estado en la política asistencial [54], sobre qué tipo de pensamientos ético-políticos se apoya y se debería apoyar el ejercicio de la función pública en la asistencia a la población más vulnerable.

Espacios de escasa legitimidad, constantemente puestos bajo sospecha de vecinos, los propios usuarios y las autoridades estatales, pueden ser el contexto para que se instalen o emerjan formas subjetivas que desprecian el lugar a habitar, transformando la tarea y el servicio que se busca dar en algo aún más complejo de tratar. En el caso de los refugios, hay un punto de equilibrio muy difícil de lograr entre el rol esperado por la institución, las expectativas personales, las de la vecindad y usuarios, y las posibilidades de cumplir unas sin violentar otras. Tal vez sea este el factor que permita explicar la alta rotación en el personal, probablemente más importante que los bajos salarios. Son lugares institucionales difíciles de soportar si no se logran construir apoyos para darle un sentido positivo al rol desarrollado y que permitan amortiguar la violencia en la práctica cotidiana.

Cómo se ejerce el trabajo social cuando no hay recursos, o los pocos y limitados apenas son suficientes. Cómo se convive en la tensión que expone al trabajo social a “situaciones imposibles” [43]. Abordar los dilemas y entretelones de la política asistencial desarrollada en el siglo XXI es una forma de abordar los límites que la puesta en acto del Estado [48]reconoce a las formas de vivir la ciudadanía en los márgenes de la integración. Pero si la puesta en acto de la política habilita márgenes de discrecionalidad en quienes son su cara frente al público, pareciera que necesariamente debe implicar cierta desobediencia a los procedimientos que reproducen la violencia institucional que constituye al beneficiario como objeto y no como sujeto de la asistencia.

Reflexiones finales

El fenómeno de la situación de calle invadió el paisaje urbano de la ciudad de Montevideo en los últimos 20 años. Si bien hoy en día se están ensayando alternativas al sistema de refugios creado en el año 2005 con el MIDES, aún sigue siendo la principal respuesta asistencial, con una cama en la noche a cambio de prestarse a desarrollar un proyecto personal que es dividido en áreas de salud, educación y trabajo. Sin embargo, esta propuesta de asistencia a la situación de calle queda lejos de satisfacer las expectativas de quienes gestionan los servicios y los usuarios que, de diferente manera, se ven atravesados por la violencia institucional que deben aprender a manejar y contener. Además, la vecindad de los refugios los rechaza en tanto “sufren” una invasión de extraños en su vereda a las horas de entrada y salida, cuando no se quedan a dormir toda la noche en la puerta de sus viviendas. Lo que tiene efectos en las autoridades del gobierno que deben lidiar con las presiones del electorado, o en los sectores más conservadores de la política que ven en este extrañamiento la posibilidad de fortalecer miradas moralizantes que utilizan como botín electoral.

Por ello, pensar en la situación de calle y en las posibilidades de acción desde el Trabajo Social no puede quedarse solo sobre la relación asistencial que se produce en el marco institucional. Hace falta comprender la densidad de las relaciones que la atraviesan y que desafían la capacidad de integración y reconocimiento de ciudadanías no tuteladas.

La política asistencial en su concepción de ayudas mínimas y coyunturales, de una atención hasta que la situación se “normalice”, colabora con la creación de extraños y abyectos. Con la “muerte de lo social” [6] y la creación de los Ministerios de Desarrollo Social, también emerge una “población Mides” a atender y corregir. Una población a la que la política social ya no considera sobre un social universal, sino sobre un social particular asistencial. Para unos, el mercado y una política social cada vez más limitada. Y para los que no encuentran suerte en ese esquema, la política asistencial. Son “los otros”, con los que si bien a veces se comparte el espacio físico, están lejos en el espacio social. Los que necesitan de las ayudas por asumirse y asumirlos, individual y socialmente, inválidos.

En la adaptación de una política a un caso, el ejercicio de la intervención social asistencial demanda una capacidad de agencia que es socavada por las condiciones en las que se debe ejercer. Pero también habilita un margen de discresionalidad en el ejercicio de la función, a la vez que se interpelan los modos de organizar el programa y sus orientaciones normativas. A diferencia de lo que consideraba Weber [55], la burocracia está lejos de ser un espacio de obediencia ciega a los procedimientos y de las jerarquías políticas. Esto aún es más evidente en espacios en dónde los “ideales de justicia” chocan con el “cumplimiento de la ley” [52].

Si bien la relación asistencial está constituida desde una violencia moralizante que anula al sujeto de la asistencia, también es un espacio en el que se encuentran dos personas. Este encuentro con el otro también puede ser una forma de desarmar las representaciones que los construyen como extraños. Por ello la intervención no puede limitarse al proyecto personal, en tanto no se puede obviar que hay un todo social más complejo a considerar. Desarmar las representaciones fetichizadas sobre la extrañeza de la situación implica representar a las personas y el programa desde las múltiples relaciones que les atraviesan.

Cada vez son más las personas en situación de calle y no son extraños. Son personas que caen en una posición social que, antes que reconocerlas en su ciudadanía, se las tiende a extrañar por medio de la relación de asistencia. De aquí que si el trabajo social como profesión universitaria puede realizar un aporte, no es negar la necesidad de asistencia y acompañamientos individualizados, pero sí superarlos.

Si consideramos la intervención como “venir entre”, implica necesariamente la construcción de proyectos comunes que reconozcan a todas y todos los sujetos involucrados. Las estrategias de intervención deben pensarse y desarrollarse también hacia la vecindad y hacia la propia institución. Porque poco sentido tiene quedar atrapados en lo que parece un callejón sin salida que no ofrece más que algún tipo de violencia simbólica. En este contexto permitirse ensayar alternativas parece ser la opción más razonable.

Lo dicho hasta aquí también tiene implicancia en la forma en que se deberían abordar el diseño de las políticas. Ignorar o pretender controlar los márgenes de discrecionalidad disponibles en el ejercicio de la función no minimiza sus efectos. Protocolizar y reglamentar en exceso para evitar la discrecionalidad en la intervención en un espacio institucional que se puede llegar a despreciar, no solo limita la agencia necesaria para desarrollar el trabajo, sino que bien puede ser el camino a formas indiferentes o que transfieran la responsabilidad a los reglamentos y “mandatos institucionales” en el ejercicio del rol [43].

Los márgenes de discrecionalidad en la implementación de la política pública son una consecuencia del contexto y tipo de tarea. Lo que habilita a diferentes usos que pueden llevar a comportamientos no deseados en la planificación. El margen de discrecionalidad debe ser considerado en el propio diseño de la política. Reconocer este hecho invita a indagar sobre los diferentes contextos y prácticas que logran un uso más favorable a los objetivos de brindar asistencia, limitando los efectos de la descalificación, o sea, a promover antes que limitar la dimensión de la ciudadanía que se pone en juego, y a formar profesionales preparados para desempeñarse en contextos adversos.