Análisis de tres hitos de la producción pública de medicamentos en la Argentina

Resumen

Este artículo analiza comparativamente tres hitos en la historia de la producción pública de medicamentos en Argentina: la creación de Especialidades Medicinales del Estado (EMESTA) en 1947, la fundación del actual Laboratorio Industrial Farmacéutico (LIF) en la provincia de Santa Fe en el mismo año, y el proyecto del Laboratorio Estatal de Producción de Medicamentos en la Ciudad de Buenos Aires en 2007, que fue vetado luego de ser aprobada la ley. El artículo describe estas experiencias y analiza las tensiones entre el Estado, el sector privado y la sociedad en torno al acceso y a la producción pública de medicamentos. Se propone que el éxito o fracaso de estas iniciativas dependió no sólo de factores coyunturales, sino de la capacidad de construir políticas de Estado sostenidas en el tiempo. Se concluye que la continuidad institucional y la concepción de los medicamentos como bienes sociales son factores clave para garantizar la soberanía sanitaria.

Introducción

El 20 de diciembre de 2023 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto 70/20231 denominado “Bases para la reconstrucción de la economía argentina”, mediante el cual el gobierno de Javier Milei derogó, a través del artículo 264, la Ley N° 27.113 que declaraba de interés nacional y estratégico la actividad de los laboratorios de producción pública, que se dedicaban a la investigación y a la producción pública de medicamentos y creaba la Agencia Nacional de Laboratorios Públicos (ANLAP)2. La Agencia tenía el fin de implementar estrategias orientadas a cumplir con la Ley N° 26.688 que determinaba que los medicamentos eran bienes sociales3, concepto que sustentó un largo debate a lo largo del siglo XX, con relación al rol del Estado frente a la producción de especialidades medicinales. Este hecho reciente actualiza un debate de larga data en la Argentina: ¿cuál debe ser el rol del Estado en la investigación, producción y distribución de medicamentos?

A lo largo del siglo XX, la tensión entre el Estado, un sector privado farmacéutico en consolidación y una sociedad demandante de estrategias de salud de calidad, se manifestó en diversos intentos de intervención estatal. Este trabajo se propone analizar comparativamente tres momentos en la historia de la producción pública de medicamentos en la Argentina: la creación de Especialidades Medicinales del Estado (EMESTA) en 1947, la creación del Laboratorio de Comprimidos e Inyectables (hoy LIF) en la provincia de Santa Fe, también en 1947, y el proyecto de ley para establecer un Laboratorio Estatal de Producción de Medicamentos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en 2007, el cual fue vetado.

El artículo busca comprender las condiciones de posibilidad, los factores de éxito y las causas de fracaso de estas tres experiencias. Para ello, se realiza un análisis histórico-comparativo que permite articular las discusiones en torno al rol del Estado frente a la producción de medicamentos. Se parte de la hipótesis de que la trayectoria de estas políticas estuvo determinada por la interacción de tres factores: la capacidad del Estado para sostener una regulación autónoma frente a las presiones del sector privado, la existencia de un marco institucional que pueda garantizar su continuidad en el tiempo, y la conceptualización explícita de los medicamentos como bienes sociales, y no como mercancías.

El nacimiento de la industria farmacéutica Argentina

A principios del siglo XX operaba en el país un grupo conformado aproximadamente por cuarenta laboratorios extranjeros, configurados como importadores y distribuidores de productos. Así, el mercado farmacéutico local estuvo más ligado inicialmente a lo comercial que a lo industrial [1]. En relación a esto, [2] explica que antes del inicio de la Primera Guerra Mundial, en un contexto plenamente agroexportador, la industria farmacéutica argentina basaba su producción en materiales de consumo4. Hasta 1914, momento en el cual se dificultó la importación de insumos y el abastecimiento de medicamentos, en razón de las restricciones que trajo la Primera Guerra Mundial, la mayoría de las firmas extranjeras recibían de sus casas matrices las fórmulas e insumos necesarios para la producción. Es en este momento en el que [3] ubican el origen de la producción pública de medicamentos, dando inicio a una etapa en la que ésta se gestionaba como respuesta a una incipiente demanda interna de un sistema de salud aún en construcción5. La posguerra implicó un retroceso para la incipiente industria nacional, con un nuevo auge de los productos importados [4]. Sin embargo, la crisis de 1930 y las subsiguientes medidas proteccionistas, como el aumento de aranceles aduaneros, alentaron la sustitución de importaciones. [5] demuestran que, entre 1918 y 1935, la producción farmacéutica nacional experimentó un notable incremento, consolidándose hacia mediados de los años 40. Los años ´40, en paralelo a la denominada “revolución farmacológica” [6], serán el inicio de un nuevo debate en el que

(…) la ciencia y la técnica se concibieron como insumos básicos de varios procesos que se pretendía impulsar: el desarrollo tecnológico ligado a la defensa; el viraje hacia un modelo económico que privilegiara al sector industrial; y una creciente y planificada intervención económica y social del Estado. [7]

En este marco, el golpe de estado de 1943, y el posterior ascenso del primer peronismo, marcaron el ritmo de una nueva mirada sobre el Estado y, en ese sentido, la salud pública culminará su proceso de institucionalización, dando paso a una activa intervención estatal en estrategias sanitarias.

En línea con estas nuevas estrategias, el año 1947 parece ser determinante en lo que respecta a la producción pública de medicamentos. Fue entonces que el Estado argentino dio el paso hacia la intervención en el mercado farmacéutico, a través del decreto de creación de EMESTA. En esa misma época, la provincia de Santa Fe creó un laboratorio público. Fue en este crisol de industrialización sustitutiva, planificación estatal y nuevas concepciones sobre la salud donde surgieron las dos primeras experiencias de producción pública que aborda este trabajo. Autores como Jorge Katz y Daniel Azpiazu, desde una perspectiva de la heterodoxia económica, han analizado la estructura de mercados y el comportamiento de las firmas en la industria farmacéutica, destacando las asimetrías y el poder de mercado de los grandes laboratorios, un telón de fondo indispensable para comprender las tensiones que enfrentaron estas iniciativas estatales [8,9].

Ambas estrategias - la nacional y la provincial santafesina- buscaron afrontar la crisis de precios y promover el desarrollo tecnológico a través de la inversión pública. En tanto, sesenta años después de esas experiencias, la ciudad de Buenos Aires se incorporó a los sectores subnacionales vinculados a la producción pública a través de la Ley N°2.566 que impulsó la creación del Laboratorio Estatal de Producción de Medicamentos de la ciudad.

A partir de una revisión del devenir de la producción pública de medicamentos, se manifiestan tres escenarios que -con sus particularidades- confluyen en un mismo debate. La producción pública de medicamentos fue, a lo largo del siglo XX, un elemento de fuertes tensiones en torno al rol estatal, a las presiones del sector privado para sostener su posición dominante y a una sociedad que demandaba respuestas frente al alto costo de los medicamentos.

La experiencia de EMESTA

El Decreto N°25.394 de creación de EMESTA, firmado en diciembre de 1946, tomó impulso a mediados de 1947, lanzando al mercado los primeros cien productos. El objetivo era ambicioso: posicionar los medicamentos como bienes sociales, produciendo fármacos de uso frecuente con alta calidad y precios accesibles, entre un 50% y 75% más baratos que los privados para abastecer a hospitales públicos. La estrategia de intervención incluía una licitación de precios entre laboratorios locales y la fijación de precios únicos de venta y márgenes de utilidad uniformes para farmacias de todo el país, con el fin de contrarrestar la especulación y mejorar el servicio farmacéutico.

EMESTA puede entenderse como una contribución estatal para impulsar la actividad farmacéutica industrial basada en capitales nacionales y, al mismo tiempo, controlar la fabricación y distribución de las empresas extranjeras. El decreto de creación reconocía explícitamente el servicio farmacéutico como un "servicio público" en la defensa sanitaria de la población. Esta iniciativa se enmarcaba en los lineamientos del Primer Plan Quinquenal6, que buscaba la distribución de la riqueza y la independencia económica.

Sin embargo, el destino de EMESTA fue efímero. Cesó sus actividades en 1953, según consta en el Decreto N° 644/67. La renuncia del ministro Ramón Carrillo en 1954 y el golpe de Estado de 1955, que derrocó al peronismo, sepultaron esta política. Como indica [10] para el caso de las empresas estatales, la supervivencia de estas iniciativas era altamente dependiente del color político del gobierno de turno. EMESTA, a pesar de su éxito inicial en contener precios y ofrecer una canasta básica de medicamentos, no logró consolidarse como una política de Estado. Su existencia quedó atada a la suerte del proyecto político que la vio nacer, demostrando la fragilidad de una intervención que, aunque innovadora, no supo o no pudo construir los consensos y la institucionalidad necesarios para perdurar.

El Laboratorio Industrial Farmacéutico de Santa Fe

También en 1947 la provincia de Santa Fe inició el proceso de creación del denominado Laboratorio de Comprimidos e Inyectables, dependiente del Departamento de Salud Pública, del Ministerio de Salud Pública de Santa Fe. La finalidad inicial de este laboratorio -más acotada que la de EMESTA- era producir medicamentos a bajo costo para abastecer a las farmacias hospitalarias que habían comenzado a crearse en el marco de las políticas de salud públicas del primer peronismo. En mayo de 1948 -mediante Resolución N° 7.077- se designa al farmacéutico Gustavo Spina, hasta ese momento jefe de la Sección Proveeduría y Farmacia, como jefe del Laboratorio de Comprimidos e Inyectables. Posteriormente, este laboratorio adoptó el nombre de Laboratorio Industrial Farmacéutico (LIF), denominación que mantendría durante las próximas décadas. El laboratorio mantuvo su producción destinada a las farmacias hospitalarias de la región [11].

La historia del LIF es paradigmática por su continuidad. Durante cuatro décadas, con un plantel reducido y en condiciones mínimas de infraestructura, sostuvo la producción de medicamentos básicos para la red pública provincial. Esta continuidad se mantuvo incluso durante gobiernos de facto, lo que sugiere una particularidad: el LIF logró institucionalizarse como una herramienta técnica y sanitaria del Estado provincial, más allá de las orientaciones políticas coyunturales. Un hito clave fue su formalización mediante Ley provincial a mediados de los años ´80 y su elevación a rango de Dirección General, lo que mejoró las condiciones laborales y la planificación. El punto de inflexión más significativo se produjo en 1999, en pleno auge de las políticas neoliberales de desregulación estatal impulsadas por el gobierno nacional de Carlos Menem. A contramano de la estrategia nacional, la provincia de Santa Fe, bajo el gobierno de Carlos Reutemann, transformó al LIF en una Sociedad del Estado -Ley Provincial N° 11.657/98-. Esta figura jurídica le otorgó mayor autonomía de gestión y flexibilidad, al tiempo que lo mantenía bajo la órbita estatal, permitiéndole sortear la ola privatizadora de los años ´90. Esta decisión, lejos de debilitarla, jerarquizó la institución y sentó las bases para su expansión futura. La pandemia de COVID-19 a partir de 2020, fue una prueba de fuego que el LIF superó con creces, desarrollando productos estratégicos como alcohol en gel, protectores solares, aceite de cannabis y misoprostol, demostrando su capacidad de I+D y su rol fundamental como garante del sistema de salud provincial [11]. La clave de su éxito reside, por tanto, en su capacidad de adaptación institucional y en haber sido percibido, a lo largo del tiempo, como un activo estatal indispensable y no como una mera política de gobierno.

El proyec to de creación del Laboratorio Estatal de Producción de Medicamentos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

En 2007, en un contexto democrático y de revitalización de las políticas de producción pública de medicamentos a nivel nacional un proyecto de ley impulsado por dos legisladoras del Frente para la Victoria -Beatriz Baltroc y Ana María Suppa- proponía la creación del Laboratorio Estatal de Producción de Medicamentos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El proyecto establecía que esa institución debía ser de propiedad exclusiva de la Ciudad, y tendría como funciones concretas el desarrollo de medicamentos básicos, los denominados huérfanos y fórmulas para la atención primaria y hospitalaria local, junto a la capacitación de su personal y la realización de tareas de investigación y desarrollo. Para su instalación se preveía el uso del Taller Protegido N° 4 en el barrio de Barracas, un espacio que ya contaba con capacidad instalada de producción, ya que dependía de la Dirección General de Salud Mental de la ciudad, producía psicofármacos y tuberculostáticos, alcanzando los 500 mil comprimidos al mes.

Este proyecto de ley tenía como antecedente el Polo Farmacéutico de la Ciudad, creado por la Ley N°1.768, promulgada en septiembre de 2005, que iba a desarrollarse en Villa Lugano. El Polo preveía una mayor extensión de terreno para la ampliación de las instalaciones de los laboratorios privados que allí se instalaran. No obstante, el artículo 12 de esta norma, estableció:

Dentro del polígono destinado a Polo Farmacéutico del artículo 11, deberá reservarse una fracción no inferior a 2.500 m² para la construcción e instalación de un laboratorio integral del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cuyas características físicas y finalidad específica serán determinadas por una ley de esta Legislatura7.

Así se sentaban las bases para la creación de un laboratorio estatal de producción de medicamentos. Si bien este proyecto de ley había sido presentado anteriormente -sin obtener ningún tipo de resultado-, en 2007 logró ser aprobado por las comisiones de Salud y la de Presupuesto de la Legislatura de la Ciudad. Sin embargo, las tensiones comenzaron cuando se dio paso a la redacción de un dictamen que contaba con el visto bueno de todos los bloques. Así fue como legisladores de Propuesta Republicana (PRO) - Soledad Acuña y Carlos Lo Guzzo- redactaron un dictamen en minoría que buscaba acotar la injerencia de la producción del laboratorio tan sólo a medicamentos huérfanos, mientras que el dictamen de mayoría incluía la elaboración de medicamentos esenciales para garantizar el acceso de la población. En medio de tensiones en torno al financiamiento del laboratorio y la negativa del bloque oficialista a debatir el proyecto, en noviembre de 2007 logró tratarse en la Legislatura siendo. aprobado en una ajustada votación8.

Sin embargo, la experiencia porteña se truncó de manera abrupta. En diciembre de 2007, el Jefe de Gobierno Mauricio Macri vetó la ley mediante el Decreto N.º 2.135. Los argumentos del veto se centraron en la inviabilidad presupuestaria y de infraestructura. Se sostenía que producir un "amplio espectro de drogas" requería "una estructura significativa" y recursos técnicos y humanos con los que la Ciudad no contaba, y se señalaban deficiencias edilicias en el taller de Barracas.

No obstante, diversas voces, como la del legislador Martín Hourest, interpretaron el veto como una decisión política para no generar tensiones con el sector privado, que veía amenazado su negocio en la producción de medicamentos básicos, los cuales llegaban a la población con "sobreprecios de entre el 30 y el 1500 por ciento"9. Resulta elocuente que, en ese mismo año, 2007, el fondo de inversión Pegasus, liderado por Mario Quintana, concretara la compra de la cadena Farmacity por unos 100 millones de dólares, consolidándose como un actor clave en la comercialización privada de medicamentos. El veto de Macri, alineado con los intereses de este sector, privó a la Ciudad de Buenos Aires de una herramienta estatal para regular el mercado y garantizar el acceso a medicamentos a bajo costo, frustrando una iniciativa que contaba con respaldo legislativo y una base productiva incipiente.

Conclusiones

Como contexto de origen se puede afirmar que tanto EMESTA como el Laboratorio de Comprimidos e Inyectables de Santa Fe surgieron en 1947, en el marco de la industrialización sustitutiva, la planificación estatal del primer peronismo y un fuerte impulso a la intervención del Estado en materia sanitaria. Sin embargo, mientras que EMESTA respondía a una estrategia nacional, con la intención de regular el mercado farmacéutico y controlar los precios abusivos -logrando colocar en el mercado local más de cien productos medicinales con valores accesibles a la ciudadanía-, la iniciativa santafesina se orientó desde sus inicios a abastecer a la red pública hospitalaria de la provincia de Santa Fe. Sin la intención de competir directamente en el mercado comercial, logró crear un laboratorio público que hoy se encuentra a la vanguardia de la producción pública de medicamentos a nivel nacional y subnacional [11]. Por otro lado, el proyecto porteño se gestó en un contexto democrático consolidado, en paralelo al fortalecimiento de políticas nacionales como la creación de la Red de Laboratorios Públicos (RELAP)10, pero también en un escenario de avance y concentración de actores privados en el sector farmacéutico. Este proyecto apuntaba a producir medicamentos esenciales y huérfanos para el sistema de salud de la ciudad, con el potencial de incidir en el mercado local.

El rol del Estado también se configuró de manera diferente en cada experiencia. Para el caso EMESTA, el Estado asumió un papel activo como empresario, regulador y fiscalizador del mercado. En Santa Fe, el Estado actuó como productor directo para su propia demanda hospitalaria, en una lógica de complementariedad con el sector privado. En el caso de CABA, el proyecto proponía un rol del Estado como productor directo con capacidad de incidir en la dinámica del mercado local, aunque nunca llegó a implementarse.

En cuanto a las trayectorias y su interacción con el sector privado, EMESTA se frustró ante la falta de continuidad institucional -producto del clima de proscripción del peronismo a partir de 1955- y por la ausencia de políticas públicas consensuadas. Sus vínculos con los laboratorios privados fueron de competencia y tensión permanente. El LIF, por el contrario, logró consolidarse y crecer a lo largo de más de siete décadas, institucionalizándose como una política de Estado provincial que supo adaptarse a diferentes contextos políticos y económicos. Operó históricamente en un nicho complementario, produciendo para los hospitales públicos sin competir directamente en las farmacias comerciales. En tanto el proyecto porteño, pese a contar con una ley aprobada por la Legislatura, fue vetado por el Poder Ejecutivo antes de implementarse, frustrando la iniciativa en su nacimiento. El veto se interpretó como una concesión explícita al sector privado para evitar la competencia en la producción de medicamentos básicos. Este caso es un claro ejemplo de cómo las tensiones entre el Estado y el sector privado, que en EMESTA se dirimieron en el mercado y en el LIF se resolvieron por la vía de la complementariedad, pueden saldarse con la derrota del proyecto estatal cuando el poder político se alinea con los actores privados dominantes.

Se puede concluir que la mera voluntad política inicial, si bien necesaria, no es suficiente para garantizar el éxito de una política de producción pública de medicamentos. La continuidad institucional, la capacidad de adaptación y la construcción de consensos que trasciendan los cambios de gobierno aparecen como factores determinantes para que estas iniciativas puedan perdurar y cumplir su cometido de garantizar el acceso equitativo a la salud.

En todos los casos subyace la disputa por la conceptualización del medicamento. Tanto EMESTA como la ley N° 26.68811 -derogada en diciembre de 2023- partían de la premisa de que los medicamentos son un bien social. El LIF, en su práctica cotidiana, materializa este principio. El veto a la ley porteña, por el contrario, se inscribe en una lógica que prioriza la visión del medicamento como una mercancía sujeta a las reglas del libre mercado.

Finalmente, la historia del LIF, ofrece un horizonte de posibilidad: demuestra que es posible construir, a contracorriente y con persistencia, instituciones sólidas que garanticen la producción pública y el acceso equitativo a la salud. El desafío para el futuro reside en trasladar esa experiencia exitosa a escala nacional, construyendo los consensos políticos, sociales y jurídicos necesarios para que la producción pública de medicamentos, y la concepción de estos como bienes sociales, sea una política de Estado irreversible, blindada frente a los vaivenes de la coyuntura y los intereses sectoriales.

Referencias

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Notas

1 https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/decreto-70-2023-395521/texto

2 El caso de la ANLAP, así como también el análisis de la fragmentación del sistema de salud y de la capacidad instalada de los laboratorios estatales puede comprenderse a partir de la lectura de [12].

3 Ley N° 26.688, Artículo 1ero. Disponible en https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/185000-189999/185041/norma.htm

4 Básicamente jabones, tártaros, glicerol, ácido bórico, sulfato de sodio, artículos para tintorería y curtiembres.

5 Ver [13].

6 Poder Ejecutivo Nacional. (1946). Primer Plan Quinquenal. Subsecretaría de Informaciones.

7 Ley 1.768. Disponible en https://boletinoficial.buenosaires.gob.ar/normativaba/norma/77379

8 La ley 2.566 fue aprobada por 22 votos a favor y 21 en contra.

9 Ver nota de Página/12 del 6 de enero de 2008: https://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-97101-2008-01-06.html

10 Ver [14] y [12].

11 Ley que declara de interés nacional la investigación y producción pública de medicamentos. Disponible en https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/185000-189999/185041/norma.htm#:~:text=Decl%C3%A1rase%20de%20inter%C3%A9s%20nacional%20la,medicamentos%2C%20vacunas%20y%20productos%20m%C3%A9dicos