Ciencia, Tecnología e Innovación en Portugal
DOI:
https://doi.org/10.24215/26183188e151Palabras clave:
política científica, tecnocracia, innovación, subfinanciamiento, portugalResumen
Este artículo analiza la evolución histórico-institucional de las políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en Portugal desde una perspectiva crítica. Sostiene que persisten lógicas tecnocráticas en la gobernanza del sistema, expresadas en la centralización decisional, la consolidación de una burocracia especializada y la hegemonía de la innovación como principio organizador de la acción pública. Situado en la periferia de la Unión Europea y en la semiperiferia del sistema-mundo, el caso portugués muestra cómo la integración europea reforzó patrones institucionales preexistentes. A partir de un enfoque cualitativo y documental, que combina análisis histórico, normativo y de indicadores de I+D, el artículo identifica una brecha entre la retórica pro-innovación y los compromisos presupuestarios efectivos, con efectos sobre el subfinanciamiento institucional y la precarización del empleo científico. Se concluye que los avances institucionales coexisten con límites estructurales persistentes.
Introducción
La evolución de las políticas de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en Portugal ha estado marcada por una tensión persistente entre planificación tecnocrática y la dependencia de recursos externos, especialmente europeos. Como señalaron [1], el campo se configuró como un “enfrentamiento permanente entre políticas de necesidades y políticas de oportunidades” (p. 4), revelando problemas de continuidad, coordinación y autonomía estratégica. Desde comienzos del siglo XX, las élites técnicas portuguesas recurrieron a modelos internacionales para estructurar el sistema científico-tecnológico, incorporando tempranamente marcos de planificación inspirados en organismos como la OCDE [2,3].
Este artículo analiza la trayectoria histórico-institucional de la política de CTI en Portugal, con especial atención al período democrático (1974-actualidad) y a la transición hacia el siglo XXI. El objetivo es comprender la configuración de prioridades, instrumentos, arreglos institucionales y patrones de financiamiento que caracterizan al sistema contemporáneo, situándolo en la periferia de la Unión Europea y en la semiperiferia del sistema-mundo. Siguiendo a otros autores se entiende acá por “semiperiferia” una posición estructural intermedia que combina capacidades científicas relevantes con dependencia persistente de agendas y recursos definidos en los centros.
La hipótesis central sostiene que persisten lógicas tecnocráticas en la conducción de la política pública de CTI, expresadas en la centralización decisional, la consolidación de una burocracia especializada y la hegemonía de la innovación como principio organizador. Esta orientación se articula con el marco de la llamada “paradoja europea”, según la cual la debilidad del continente no residiría en la producción científica, sino en su limitada conversión en innovación económica [4]. En Portugal, este diagnóstico operó como legitimación de políticas orientadas a la valorización económica del conocimiento y a la adaptación a agendas comunitarias.
Metodológicamente, el estudio adopta un enfoque cualitativo y documental, combinando revisión historiográfica, análisis normativo (leyes, decretos, planes y programas) y tratamiento de indicadores de I+D. Se utilizan fuentes oficiales nacionales e internacionales —como DGEEC1, RICYT2 y OCDE3— con el fin de articular discurso y desempeño empírico. Más que ofrecer una cronología exhaustiva, el análisis identifica momentos clave y patrones recurrentes que permiten interpretar la configuración actual del sistema.
El texto se organiza en cuatro apartados: una síntesis histórica de la institucionalización del sistema; el examen del marco legal e institucional contemporáneo; el análisis de planes y prioridades recientes; y la discusión de indicadores de financiamiento y empleo científico. Las consideraciones finales retoman la relación entre tecnocracia, orientación pro-innovación y límites estructurales del desarrollo científico y tecnológico [5,6].
Hitos históricos: de la institucionalización académica a la consolidación tecnocrática
A comienzos del siglo XX, el sistema científico-tecnológico portugués presentaba una base institucional limitada, aunque con tradiciones académicas relevantes [7]. La implantación de la República en 1910 marcó un punto de inflexión con la creación de las universidades de Lisboa y Porto, rompiendo el monopolio de Coimbra y ampliando gradualmente la institucionalización de la investigación bajo un modelo influido por tradiciones organizativas alemanas y francesas [8].
La expansión universitaria fue sostenida, pasando de cerca de 20 mil estudiantes entre las décadas de 1940 y 1960 a más de 300 mil a comienzos del siglo XXI [9]. Sin embargo, este crecimiento cuantitativo no implicó automáticamente una consolidación estructural del sistema científico, que continuó mostrando débil articulación entre investigación, planificación estatal y desarrollo económico.
En el plano de la política científica, la creación de la Junta de Educación Nacional (1929) representó el primer esfuerzo sistemático de intervención estatal mediante instrumentos que se volverían estructurales, como becas y centros de estudio [10]. Su sucesor, el Instituto para la Alta Cultura, reforzó durante el Estado Novo una concepción centralizada y elitista de la política científica. Tras 1974, la creación del Instituto Nacional de Investigação Científica (INIC 1976) formalizó la separación entre funciones científicas y culturales, aunque mantuvo patrones de conducción tecnocrática [10].
Un hito decisivo fue la creación de la Junta Nacional de Investigação Científica e Tecnológica (JNICT) en 1967, consolidada en el período democrático como órgano coordinador del sistema, concentrando planificación, evaluación y financiamiento [11,12]. En 1992, este organismo absorbió al INIC reforzando esta centralización institucional [13].
Paralelamente, Portugal se integró en redes internacionales que contribuyeron a formar una élite técnico-administrativa especializada. La participación en el Programa de Ciencia de la OTAN desde 1958 y el Proyecto de Equipos Piloto de la OCDE culminaron en el diagnóstico de 1968, que recomendaba alcanzar el 1% del PIB en I+D4 [14]. Estas experiencias consolidaron prácticas de planificación y evaluación alineadas con estándares internacionales.
La adhesión a la Comunidad Económica Europea profundizó esta trayectoria. Desde finales de los años 1980, la política científico-tecnológica se articuló crecientemente con fondos comunitarios y marcos normativos europeos. La Ley de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico (1988) institucionalizó un sistema nacional permanente de CTI. En los años 1990, la creación de la Agencia Nacional de Innovación (1994) y de la Fundación para la Ciencia y la Tecnología (1996) consolidó un modelo orientado por planificación estratégica, evaluación competitiva y creciente centralidad de la innovación.
En conjunto, la trayectoria histórica revela que la tecnocracia no constituye una anomalía reciente, sino el resultado de un proceso institucional de largo plazo, posteriormente reforzado por la europeización. La integración europea ofreció recursos y marcos normativos que profundizaron patrones preexistentes de centralización y orientación estratégica.
Políticas nacionales de CTI: marco legal y arquitectura institucional
El marco legal de la política de CTI en Portugal se caracteriza por estabilidad normativa y continuidad institucional desde el período democrático. La Ley de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico (Ley 91/88) estableció formalmente la I+D como prioridad nacional y sentó las bases de un sistema permanente en el contexto de la integración europea. Definió orientaciones amplias —apoyo a la investigación fundamental y aplicada, formación de recursos humanos y equipamiento científico— delegando en el poder ejecutivo la concreción de prioridades, lo que consolidó una gobernanza de fuerte centralidad estatal.
En paralelo, la Ley de Autonomía Universitaria (Ley 108/88) y posteriormente el Régimen Jurídico de las Instituciones de Educación Superior (Ley 62/2007) ampliaron formalmente la autonomía académica, aunque mantuvieron una significativa tutela estatal en financiamiento, evaluación y planificación estratégica. De este modo, el sistema combinó autonomía organizativa con dependencia estructural de recursos públicos y criterios centrales de evaluación.
La reorganización institucional de los años 1990 implicó la redistribución de funciones anteriormente concentradas en la JNICT. La creación de la Fundación para la Ciencia y la Tecnología (FCT) en 1996 consolidó un modelo basado en evaluación competitiva y financiamiento por desempeño, mientras que la Agencia Nacional de Innovación (ANI) reforzó la orientación hacia la valorización económica del conocimiento. Este arreglo profundizó la separación entre formulación política y ejecución técnica, fortaleciendo una burocracia especializada en la gestión del sistema externo de la ciencia5.
Desde la distinción clásica entre sistema interno y sistema externo [15], puede observarse que el poder decisional se concentra principalmente en este último: ministerio, agencias financiadoras y organismos de planificación. El Ministerio de Ciencia, Tecnología y Enseñanza Superior asumió un papel central en la definición de prioridades y asignación de recursos, reforzando un modelo de conducción vertical basado en criterios técnicos.
La FCT, como principal organismo financiador, regula el sistema interno mediante becas, proyectos, evaluación de unidades de investigación y programas de empleo científico. Este esquema competitivo favorece estándares internacionales de desempeño, pero también reduce el financiamiento institucional de base. Paralelamente, la ANI articula la política científica con la agenda económica, alineando la acción pública con directrices europeas de competitividad e innovación.
La creación de la Agencia Ciencia Viva en la década de 1990 ejemplifica esta racionalidad, promoviendo una cultura científica asociada a la utilidad social y económica del conocimiento [16]. Aunque relevante para la difusión pública de la ciencia, esta orientación refuerza la centralidad de la innovación como criterio de legitimación.
En el plano territorial, recientes intentos de descentralización mediante las Comisiones de Coordinación y Desarrollo Regional ampliaron competencias en innovación y gestión de fondos europeos. No obstante, su autonomía permanece limitada y subordinada a prioridades definidas centralmente.
En síntesis, la arquitectura institucional portuguesa combina estabilidad normativa, centralización decisional y profesionalización burocrática. Este modelo ha fortalecido la capacidad administrativa y la alineación internacional del sistema, pero ha restringido la pluralidad deliberativa en la definición de prioridades científicas y tecnológicas.
Planes nacionales y orientación estratégica
La planificación ha sido un instrumento central de la política de CTI en Portugal desde la segunda posguerra, inicialmente vinculada a los planes de fomento del Estado Novo [17]. A partir de la década de 1960, la incorporación de recomendaciones de organismos internacionales, en particular de la OCDE, reforzó la identificación ex ante de prioridades y la concentración selectiva de recursos [2,18]. Esta racionalidad consolidó una lógica de intervención tecnocrática orientada por planificación estratégica.
Durante los años 1980 y 1990, la JNICT articuló planificación nacional y financiamiento internacional, especialmente en el marco de los Fondos Estructurales europeos. Programas como el PMCT, el CIENCIA y el PRAXIS XXI (ver nombre completo de cada programa en Table 1) buscaron expandir capacidades científicas y modernizar infraestructuras, combinando construcción institucional y convergencia con marcos comunitarios [19]. Aunque contribuyeron al crecimiento del sistema, reforzaron una dependencia estructural de recursos externos y una gestión centralizada.
Desde los años 2000, la planificación de la CTI se alineó aún más estrechamente con las agendas europeas. Instrumentos como el POCTI/POCI, el QREN y el Portugal 2020 (ver nombre completo en Table 1) consolidaron la innovación como eje rector, desplazando progresivamente el foco desde la ciencia como infraestructura de largo plazo hacia su contribución directa a la competitividad económica [20].
Este desplazamiento se profundizó con la adopción de la Estrategia Nacional de Investigación e Innovación para la Especialización Inteligente (ENEI) y de agendas temáticas que incorporan el lenguaje de dominios prioritarios y desafíos societales. Inspiradas en enfoques de innovación orientada a misiones [21,22], estas estrategias buscan articular actores públicos y privados en torno a problemas definidos ex ante. Sin embargo, en el contexto portugués, la definición de prioridades permanece concentrada en núcleos técnicos y ministeriales, con participación limitada de la comunidad científica y de otros actores sociales.
El Plan de Recuperación y Resiliencia (PRR) constituye la expresión más reciente de esta trayectoria. Orientado a la digitalización, la transición energética y la sostenibilidad, refuerza la centralidad de la innovación como motor de transformación. No obstante, su implementación depende de estructuras administrativas consolidadas y de criterios de selección tecnocráticos, reproduciendo patrones institucionales anteriores.
En conjunto, los planes nacionales de CTI muestran continuidad en la racionalidad de la política a implementar: planificación centralizada, alineación con agendas europeas y orientación estratégica hacia la innovación. Este modelo ha fortalecido la coordinación administrativa, pero ha limitado la apertura deliberativa y la consolidación de una estrategia científica autónoma de largo plazo.
| Año | Agenda, Plan o Programa | Autoridad responsable | Período de ejecución |
| 1953 | Planes estatales de desarrollo del Estado Nuevo | Secretaría Técnica de la Presidencia del Consejo | 1953–1974 |
| 1978 | Plan de Desarrollo Integrado – PIDCT | JNICT | 1978–1986 |
| 1978 | Programa de Contratos de Investigación – PCID | JNICT | 1978–1986 |
| 1981 | Prioridades en ciencia y tecnología. Determinación de los ámbitos prioritarios de I+D | JNICT | n.d.I |
| 1983 | Plan de Desarrollo Tecnológico (PDT) y Plan Tecnológico Nacional (PTN) | LNETIII | 1983 |
| 1987 | Programa Movilizar la Ciencia y la Tecnología – PMCT | JNICT | 1987, 1991 |
| 1989 | Programa CIENCIA – Creación de Infraestructuras Nacionales de Ciencia, Investigación y Desarrollo | JNICT | 1989–1993 |
| 1991 | Programa STRIDE – Science and Technology for Regional Innovation and Development in Europe | JNICT | 1991–1996 |
| 1992 | Programa Base de Investigación Científica y Tecnológica – PBIC&T | JNICT | 1992, 1993 e 1995 |
| 1994 | Programa PRAXIS XXI | JNICT/FCT | 1994–1999 |
| 2000 | Programa Operativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – POCTI/POCI | AD&CIII | 2000–2006 |
| 2000 | Programa Operativo Sociedad de la Información – POSI/POSC | AD&C | 2000–2006 |
| 2005 | Plan Tecnológico: una estrategia de crecimiento basada en el Conocimiento, la Tecnología y la Innovación | XVII Gobierno | 2005–2009 |
| 2006 | Un compromiso con la ciencia para el futuro de Portugal: superar el retraso científico y tecnológico | MCTESIV | 2006–2009 |
| 2007 | Cuadro Estratégico Nacional de Referencia – QREN | AD&C | 2007–2013 |
| 2013 | Diagnóstico del sistema de investigación e innovación: retos, puntos fuertes y débiles de cara a 2020 | FCT | 2013–2020 |
| 2014 | Estrategia Nacional de Investigación e Innovación para la Especialización Inteligente – ENEI | ANI | 2014–2020 |
| 2016 | Compromiso con el conocimiento y la ciencia: compromiso con el futuro | XXI Gobierno | 2016–2020 |
| 2016 | Agendas temáticas de investigación e innovación | FCT | 2016 |
| 2018 | Higher Education, Research and Innovation in Portugal. Perspectivas for 2030 | DGESV, MCTES | 2018–2030 |
| 2021 | Plan de Recuperación y Resiliencia | XXII Gobierno | 2021–2026 |
Indicadores de financiamiento y empleo científico. Límites estructurales
La evolución reciente de la política de CTI en Portugal consolidó un modelo de financiamiento competitivo progresivamente articulado a fondos europeos. A partir de los años 1990, el sistema combinó recursos ordinarios del presupuesto del Estado con financiamiento estructural externo, configurando un esquema dual que reforzó la dependencia de convocatorias competitivas Figure 1.
Los datos presupuestarios muestran que, pese a oscilaciones coyunturales, no se observa una trayectoria sostenida de expansión del esfuerzo público en I+D como proporción del presupuesto estatal. Aunque el gasto total en I+D se sitúa por encima del promedio latinoamericano, permanece distante de la meta reiteradamente anunciada del 3% del PIB, oscilando aproximadamente entre el 1,3% y el 1,7%.
El crecimiento relativo de la inversión empresarial Figure 2, en línea con la orientación pro-innovación, no ha sido suficiente para alterar de manera estructural el perfil productivo ni para compensar la contención del financiamiento público directo. La inversión privada se concentra en sectores específicos y en un número reducido de grandes empresas, limitando la difusión amplia de la innovación.
Un efecto significativo de este modelo es la reducción del financiamiento institucional de base en universidades y laboratorios públicos Figure 3. La mayor dependencia de proyectos competitivos genera un fenómeno de crowding out del financiamiento ordinario, debilitando la capacidad de planificación de largo plazo de las instituciones académicas y aumentando su vulnerabilidad a ciclos presupuestarios.
En términos de recursos humanos, la educación superior continúa siendo el principal empleador de investigadores Figure 4, mientras que la absorción por el sector empresarial permanece limitada. Esta concentración, combinada con restricciones presupuestarias, contribuye a la precarización de trayectorias académicas y al envejecimiento del sistema científico.
En respuesta, se implementaron instrumentos como el DL 57/2016, los Concursos de Estímulo al Empleo Científico y el programa FCT-Tenure, orientados a mitigar la inestabilidad laboral. No obstante, su alcance depende de la disponibilidad presupuestaria y no altera la lógica estructural de competencia por recursos escasos.
En conjunto, los indicadores revelan una brecha persistente entre la retórica de la innovación y los compromisos financieros efectivos. La gobernanza tecnocrática se orienta así a la gestión de la escasez más que a la expansión estructural del sistema, limitando la consolidación de un desarrollo científico y tecnológico sostenido.
Conclusiones
El caso portugués evidencia la persistencia de un modelo de política de CTI marcado por centralización decisional, profesionalización burocrática y hegemonía de la innovación como principio orientador. Este patrón resulta de una trayectoria institucional de largo plazo, posteriormente reforzada por la integración europea y por la adopción de marcos internacionales de política científico-tecnológica.
Del recorrido histórico-institucional, del examen del marco normativo y de los indicadores empíricos emergen cuatro rasgos estructurales. Primero, una arquitectura decisional altamente centralizada, en la que el sistema externo de la ciencia concentra prioridades, financiamiento y evaluación. Segundo, la consolidación de la innovación como eje hegemónico, desplazando la atención desde la construcción de capacidades científicas de largo plazo hacia su valorización económica. Tercero, una dependencia significativa de fondos europeos, que fortaleció capacidades administrativas, pero incrementó la exposición a ciclos financieros y a agendas exógenas. Cuarto, una brecha persistente entre retórica política y compromisos presupuestarios efectivos, con efectos sobre la estabilidad institucional y el empleo científico.
En este contexto, la denominada “paradoja europea” adquiere una dimensión particular. Más que una insuficiente conversión de conocimiento en innovación, el caso portugués sugiere que la dificultad reside en la coexistencia de ambiciones discursivas elevadas con restricciones estructurales de financiamiento y precariedad laboral. La innovación opera así tanto como estrategia de desarrollo cuanto como narrativa legitimadora de un modelo que limita la consolidación sostenida del sistema científico.
De este diagnóstico se derivan tres recomendaciones principales. En primer lugar, reequilibrar el financiamiento, fortaleciendo los recursos institucionales de base de universidades y laboratorios públicos para reducir la dependencia excesiva de convocatorias competitivas. En segundo lugar, ampliar mecanismos de deliberación en la definición de prioridades y misiones, superando la concentración decisional en núcleos tecnocráticos. En tercer lugar, articular las políticas de innovación orientadas a misiones con una inversión pública sostenida y con políticas de empleo científico que aseguren trayectorias profesionales estables.
En suma, Portugal ilustra las posibilidades y límites de un modelo de CTI alineado con marcos supranacionales y gestionado bajo lógicas tecnocráticas. La consolidación de un sistema más robusto dependerá menos de nuevas retóricas estratégicas y más de compromisos financieros duraderos y de una gobernanza científicamente exigente y socialmente inclusiva.
Referencias
Notas
Referencias
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