Análisis comparativo de las políticas de CTI de las provincias argentinas (2021-2023)

Resumen

El artículo analiza comparativamente las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) de las 24 jurisdicciones provinciales argentinas durante el periodo 2021-2023. Partiendo del concepto de capacidades estatales, se relevó información primaria y secundaria sobre sus principales dimensiones: normativa, institucional e instrumental. A partir de índices compuestos y técnicas de análisis cluster, se identificaron grupos con patrones comunes y se elaboró una escala o ranking provincial. Los resultados reflejan trayectorias heterogéneas, ya que este ciclo breve pero excepcional de federalización generó oportunidades que fueron aprovechadas de forma diferencial por cada provincia. Mientras algunas fortalecieron planes, instituciones e instrumentos propios, para otras fueron claves las acciones conjuntas con organismos nacionales. Asimismo, se evidencia que el desarrollo general en CTI de las provincias no determina por sí solo sus políticas y capacidades estatales. En varios casos (periféricos), la combinación de apuestas estratégicas y ventanas de oportunidad para la gobernanza multinivel permitió avances significativos.

Introducción

Si bien la discusión sobre la federalización de las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) en Argentina ha tomado fuerza desde la década de 2010 (Niembro, 2020), es posible afirmar que en el periodo 2021-2023 se llevaron a cabo las iniciativas de mayor envergadura en torno al tema, situación que sufre un brusco retroceso a partir del inicio de la gestión gubernamental de Javier Milei. Entre las iniciativas desarrolladas en dicho periodo se destacan: la sanción de la Ley de Financiamiento del Sistema Nacional de CTI, con un artículo que establece fondos explícitamente destinados a la federalización y la discusión del Plan Nacional de CTI 2030, por primera vez incluyendo agendas definidas por cada provincia. Estos fondos permitieron lanzar programas federales de gran envergadura como el Equipar y Construir Ciencia o destinar más recursos para los proyectos del Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECYT). En paralelo, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) inauguró una nueva modalidad de ingresos a la carrera del investigador, denominada proyectos especiales con provincias y la Agencia I+D+i desarrolló diferentes convocatorias conjuntas con organismos provinciales para promover proyectos de innovación productiva. Asimismo, la Agencia I+D+i lanzó, hacia el final de la gestión, los proyectos de investigación orientados por regiones (incluyendo a las provincias y universidades históricamente más desfavorecidas), entre otras acciones dentro de su estrategia de “federalismo concertado” (Roig et al, 2023). Estas iniciativas conjuntas entre organismos del sector implicaron novedosas interacciones para las provincias, sumado a cierta revitalización de la agenda del COFECYT (incluyendo fondos para el fortalecimiento provincial) y al programa de formación de agentes provinciales de la Agencia I+D+i en 2022-2023. Por último, algunas provincias sancionaron leyes importantes en este ciclo, especialmente por los compromisos presupuestarios asumidos, y hubo cierta renovación institucional con la creación de varias agencias provinciales.

Por otro lado, en los últimos años ha crecido el interés por examinar las políticas de CTI aplicadas en diferentes provincias argentinas (Hynes et al, 2020; Robledo et al, 2022; Benavente Fager, 2024; Bercovich y Bortz, 2024; Castro Demiryi et al, 2023; Tellas, 2024; Agüero et al, 2025), pero todavía el repertorio de casos analizados es limitado y ningún estudio ha aportado una mirada integral de todas las realidades provinciales. Algunos antecedentes parciales se encuentran en el trabajo de Alatrista (2022), que compara la capacidad para instrumentar políticas de CTI en catorce regiones subnacionales de Colombia, Chile, Perú y Argentina (solo tres provincias), o en Yoguel et al. (2005), que estudia los sistemas locales de innovación en Córdoba, Rafaela, Rosario, Tucumán, Salta y Jujuy. También enmarcado en el enfoque de sistemas de innovación, pero con una estrategia más cuantitativa y a nivel provincial, Niembro (2019) identifica diferentes conjuntos de problemas de política de CTI que atraviesan a las 24 provincias, destacando la importancia de que los instrumentos se ajusten a las capacidades y necesidades regionales.

En este marco, el presente artículo analiza las políticas y capacidades estatales en CTI a nivel subnacional en Argentina, a partir de un estudio comparativo que incluye a todas las provincias del país durante el período 2021-2023. El trabajo se inscribe en un contexto general en el cual las desigualdades territoriales en materia de (políticas de) financiamiento, infraestructura y recursos humanos (RRHH) constituyen uno de los principales desafíos para el sistema argentino de CTI (Calá et al, 2023). Si bien la literatura ha abordado estas asimetrías mayormente desde la perspectiva de la federalización de las políticas y los organismos nacionales, se reconoce un espacio de vacancia al momento de examinar, de forma integral, la anatomía y el grado de desarrollo de las políticas, instituciones y capacidades provinciales de CTI.

El artículo se estructura en tres secciones articuladas. La siguiente sección desarrolla brevemente el marco conceptual, las dimensiones analíticas y la estrategia metodológica desplegada. A continuación se presentan y discuten los resultados. Finalmente, la última sección reúne las reflexiones finales, sintetizando los principales hallazgos y algunas líneas de investigación a futuro.

Marco analítico y estrategia metodológica

Para encuadrar el estudio, se adoptó el marco teórico de capacidades estatales provinciales, en línea con otros trabajos recientes (Del Tredici et al, 2024; Castro Demiryi et al, 2023). Las capacidades estatales (a nivel nacional o provincial) son entendidas como la aptitud de las organizaciones públicas para alcanzar los fines que les han sido asignados, mediante la utilización eficaz y estratégica de recursos, estructuras y marcos normativos. Este enfoque asume que la capacidad estatal no es un atributo estático ni exclusivamente técnico, sino un proceso dinámico, relacional y situado, que depende tanto de los recursos institucionales como de las interacciones entre el Estado y su entorno social, político y económico (Isuani, 2012; Oszlak, 2014; Bertranou, 2015). En términos prácticos, el concepto se operacionaliza en tres dimensiones analíticas: normativa, de gestión institucional y de recursos e instrumentos. La dimensión normativa comprende el conjunto de planes, leyes, decretos y reglamentaciones que establecen los objetivos, competencias y atribuciones institucionales. Refleja el marco jurídico que formaliza y define los márgenes de acción estatal. La dimensión institucional y de gestión se refiere a la capacidad organizativa y administrativa del Estado, incluyendo su estructura institucional, los mecanismos de coordinación y las competencias técnicas para planificar y ejecutar políticas. La dimensión de recursos e instrumentos abarca la disponibilidad y asignación de recursos humanos y presupuestarios, instrumentos de financiamiento y promoción, así como los sistemas de información e infraestructura que permiten sostener las políticas públicas.

Teniendo en cuenta el alto grado de centralización de las políticas, organismos y capacidades estatales de CTI en el plano nacional, es importante tamizar las dimensiones anteriores a partir de los diferentes roles que suelen cumplir las provincias en la materia. Siguiendo a Perry y May (2007), los gobiernos subnacionales mostrarían roles pasivos: i) cuando actúan meramente como escenarios donde se despliegan políticas nacionales sin participación de los funcionarios regionales (la típica distribución de recursos hacia organismos nacionales localizados en cada región, como CONICET, universidades, entre otros); y ii) cuando los organismos provinciales tengan alguna participación en la implementación o delivery de las políticas nacionales, las mismas se rigen por prioridades y objetivos concebidos de forma centralizada (por ejemplo, cuando desde las áreas provinciales se colabora en la presentación a convocatorias estandarizadas de la Agencia I+D+i). Más relevantes para el presente artículo resultan los dos tipos de roles activos que podrían ejercer los gobiernos provinciales (Perry y May, 2007): iii) el de policy-makers independientes, cuando las autoridades subnacionales definen su propia agenda, crean y sostienen instituciones o nuevos instrumentos, a los que destinan fondos y recursos provinciales; y iv) sin llegar a ese punto, cuando las áreas provinciales de CTI participan activamente como partners con organismos nacionales a partir de la co-gestión o cofinanciamiento de instrumentos (las acciones conjuntas con el CONICET o la Agencia I+D+i).

Sobre esta base teórico-analítica, la investigación se desarrolla a través de una estrategia metodológica mixta. Por un lado, se utilizan técnicas cuantitativas, como la elaboración de una matriz de indicadores y construcción de diferentes tipologías de capacidades estatales, para clasificar las distintas realidades provinciales. Por otro lado, se adicionan componentes cualitativos al momento de comparar y discutir las políticas y capacidades estatales en CTI de las provincias argentinas. El trabajo puede interpretarse como un estudio comparativo de casos múltiples (cada provincia constituye una unidad de análisis), el cual se desarrolló a lo largo de cuatro etapas: 1) relevamiento, sistematización documental, encuesta a funcionarios y técnicos provinciales y homogeneización, que permitió construir y validar una base de información unificada para las 24 jurisdicciones; 2) identificación de dimensiones o variables más relevantes para la diferenciación provincial y operacionalización de indicadores; 3) aplicación de técnicas de agrupamiento (análisis cluster)para identificar grupos de provincias con patrones comunes (y pruebas de robustez); y 4) análisis comparativo y discusión de los resultados obtenidos¹.

En línea con el punto 2, los valores en la Tabla 1 codifican, por un lado, la existencia o no de un plan provincial específico de CTI de forma dicotómica: 0, ausencia; 1, presencia. Para las otras dimensiones, la existencia de algún instrumento es codificada también como 1, mientras que el 2 refleja situaciones excepcionales por varios instrumentos o repetición en el tiempo (por ejemplo, de convocatorias conjuntas con organismos nacionales). No se miden montos presupuestarios ni volumen de RRHH, sino cantidad y frecuencia relativa frente al resto de las provincias.

Respecto al punto 3, para clasificar a las provincias según el grado de semejanza en su mix de políticas e instrumentos de CTI, se emplean dos técnicas usuales de análisis cluster, como sugiere la literatura para verificar la consistencia de resultados y aprovechar las fortalezas (o compensar las debilidades) de cada técnica (ver Niembro y Calá, 2025). En primer lugar, se sigue la agrupación por el método jerárquico, aglomerativo y secuencial de Ward. Como se verá a continuación, esta clasificación se contrasta con la técnica no jerárquica e iterativa de K-Medias, cuyo principal aporte es sugerir la relocalización de Jujuy en el grupo 4².

Análisis y discusión de las políticas y capacidades provinciales en CTI

Una primera mirada general a la Tabla 1 permite diferenciar: por un lado, a 8 jurisdicciones que se distinguen por tener un portafolio diverso de instrumentos (5 de ellas, además, con planes provinciales específicos de CTI); y por otro lado, las restantes 16 provincias del país, donde prevalecen instrumentos co-gestionados o bien la ausencia de esfuerzos. No obstante, dentro de estos dos grandes grupos hay situaciones diversas, que quedan mejor reflejadas en la conformación de 6 clusters.

El primer cluster lo integra una sola provincia, que es el Chaco. A partir de 2021, con la creación del Instituto Chaqueño de CTI (por medio de una ley que estipula, además, porcentajes crecientes de inversión en el área), la provincia ha desplegado la batería más completa de instrumentos de CTI en el país y ha desarrollado, asimismo, un plan provincial. Todo esto es destacable siendo la provincia con menor grado de desarrollo en CTI entre las primeras 8. En parte por esta condición general de subdesarrollo puede explicarse, como aspecto distintivo, los importantes esfuerzos en RRHH que ha realizado. Además de las variadas iniciativas provinciales, Chaco se destaca como uno de los casos que más ha aprovechado los instrumentos conjuntos con organismos nacionales para apalancar su estrategia. A este caso especial le sigue el cluster 2, conformado por San Juan, Córdoba, Santa Fe y Mendoza, todas con planes provinciales y un mix bastante diverso de políticas, aunque con cierta inclinación hacia la promoción tecnológica y la innovación, con varios instrumentos propios y cofinanciados. Sin embargo, usando otros criterios de clasificación, San Juan podría diferenciarse del resto como otra “provincia-cluster” particular, ya que de las cuatro provincias mencionadas, es la única que no tuvo una convocatoria conjunta con la Agencia I+D+i y la que presenta, comparativamente, más instrumentos de promoción científica. Asimismo, con algunos paralelos con Chaco, es una provincia de menor desarrollo relativo en CTI que el resto del cluster 2 (Niembro y Calá, 2025) y también ha generado leyes recientes que impulsan un sendero de inversión, destinando parte de las regalías mineras para la CTI (Benavente Fager, 2024).

En el caso de Santa Fe, el objetivo de una trayectoria creciente de inversión también está presente en la Ley de Promoción y Financiamiento de la CTI del año 2018, un hito para el sistema santafesino (Hynes et al, 2020; Bercovich y Bortz, 2024). Estas últimas autoras retratan la evolución de los organismos y políticas de CTI de Santa Fe a lo largo de distintas etapas, coincidiendo con el análisis realizado en el presente trabajo de un “direccionamiento hacia la innovación” en el período más reciente³.

Observando la clasificación por K-Medias, resulta interesante que, además de la separación de San Juan, la provincia de Buenos Aires se incorpora al grupo de Córdoba, Santa Fe y Mendoza. Es decir, quedan juntas cuatro de las provincias con mayor grado de desarrollo en CTI, en general, y mayor diversidad en las políticas de CTI, en particular. No obstante, Buenos Aires presenta algunas especificidades que, según el método de Ward, la vuelven más cercana a Tucumán y Tierra del Fuego. A diferencia de las provincias del cluster 2, ninguna de las tres tiene planes de CTI y, a su vez, muestran cierta inclinación hacia la promoción científica y el desarrollo de RRHH⁴.

Comparación de políticas y capacidades provinciales de CTI (2021-2023)

Fuente: Elaboración propia. Notas: * provincias con subsidios o becas de interés, informados en encuesta; provincias en negrita presentan Agencia o Instituto provincial de CTI con su fecha de creación entre paréntesis (en Buenos Aires y Tucumán, organismos científicos provinciales de larga trayectoria); sombreado gris en primera columna distingue el primer gran grupo sugerido por el método de Ward (clusters 1, 2 y 3) del segundo (4, 5 y 6).

En el caso de la provincia de Buenos Aires, estas cuestiones han sido destacadas por la Cátedra Libre CPS (2020), más allá de la creación en 2022 del Fondo de Innovación Tecnológica de Buenos Aires (FITBA) (Agüero et al, 2025) o de algunos cambios en el diseño de la política científica provincial (Suarez y Goren, 2023). Parte de esto se debe a que Buenos Aires y también Tucumán tienen organismos científicos de larga data, siendo la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC) un caso excepcional entre todas las provincias del país (Cátedra Libre Ciencia, Política y Sociedad, 2020). Otro antecedente parecido fue el CONICOR cordobés entre 1984 y 1992, y desde entonces se destaca la consolidación del Centro de Excelencia de Productos y Procesos de Córdoba (CEPROCOR) (Robledo et al, 2022).

Finalmente, en el grupo de 16 provincias con menos capacidades en CTI predominan los instrumentos conjuntos con organismos nacionales (principalmente, los proyectos especiales de CONICET con 9 de estas provincias), siendo excepcionales algunas pequeñas iniciativas de becas propias (en Chubut, también con becas cofinanciadas) y de fomento a ideas innovadoras (San Luis) o la elaboración de un plan provincial (Santiago del Estero). Al respecto, resulta llamativo que provincias con cierto grado de subdesarrollo en CTI, como Formosa, La Rioja o Neuquén, no hayan accedido a convocatorias especiales con CONICET (siendo la cuestión de RRHH un aspecto clave a reforzar), mientras que otras con un desarrollo intermedio sí, como Mendoza y Tucumán.

Esto no significa que en las provincias de la parte baja de la Tabla 1 no haya ningún tipo de esfuerzo en CTI, sino que los mismos no se condicen con las categorías de planes e instrumentos más tradicionales que se han considerado para la diferenciación y clasificación provincial. Por ejemplo, en Río Negro y La Rioja pueden identificarse empresas públicas de alta tecnología, como INVAP o Agrogenética Riojana, y también es destacable el papel de los Centros de Validación de Tecnologías Agropecuarias (CEDEVA) para la vinculación técnica y el desarrollo agrícola en Formosa (Tellas, 2024). En cuestión de empresas públicas de base tecnológica, también pueden mencionarse EPICA en Formosa, ALTEC en Río Negro o FanIOT en Misiones, además de una gran diversidad de laboratorios provinciales de medicamentos y de iniciativas recientes en torno al cannabis medicinal, como Cannava en Jujuy o Caá Canabis en Corrientes, por solo mencionar algunas.

Sin embargo, hay que señalar que dos de las jurisdicciones de mayor desarrollo en CTI del país, como CABA y Río Negro, históricamente han desplegado escasas políticas estatales. En gran medida, han actuado de forma pasiva como escenarios donde se concentran capacidades científicas y se captan recursos provenientes de organismos nacionales⁵. En CABA, el grueso de las iniciativas intenta aprovechar estas capacidades y fomentar el emprendedurismo. Por último, Neuquén es uno de los casos de institucionalidad de agencia más jóvenes y recién en 2023 logró coordinar, por primera vez, una convocatoria con la Agencia I+D+i.

En el otro extremo de este gran y diverso grupo de 16 provincias, se destacan favorablemente cuatro provincias del norte o litoral (cluster 4, incluyendo a Jujuy), de bajo desarrollo en CTI, pero que han implementado, de forma proactiva, convocatorias conjuntas tanto para el desarrollo de RRHH con el CONICET como para la innovación tecnológica con la Agencia I+D+i⁶. Salvo en Entre Ríos, en las restantes tres provincias se han creado recientemente agencias provinciales de CTI, que han sabido aprovechar las ventanas de oportunidad para la cooperación y la co-gestión de instrumentos con organismos nacionales, generando una serie de aprendizajes y capacidades institucionales relevantes para estas jóvenes agencias.

Respecto al cluster 5, donde algunas provincias también tienen agencias o institutos jóvenes (de poca acción en el período analizado), la cooperación se restringe a los programas especiales del CONICET, con una serie de cupos para el ingreso a la carrera del investigador en las últimas convocatorias, más los casos de Chubut y Santa Cruz, que sin ser parte de un programa especial han suscrito becas cofinanciadas. En San Luis, más que la promoción de la ciencia y la tecnología en un sentido tradicional, se vislumbra cierto sesgo de las políticas provinciales y de la Agencia de Ciencia, Tecnología y Sociedad de San Luis (ACTSSL) hacia las telecomunicaciones y la digitalización del Estado.

Como reflexión, los dos últimos grupos de provincias muestran otra cara problemática del retiro de los organismos nacionales de las iniciativas de federalización y articulación con las provincias, ya que las voluntades de co-gestionar y cofinanciar instrumentos desde estructuras provinciales con menos capacidades (organizativas y también presupuestarias) pueden quedar huérfanas de contraparte nacional y así limitarse buena parte de las acciones provinciales relevadas. Para finalizar, vale señalar que, si bien los programas especiales con CONICET no implican un cofinanciamiento y el grado de co-gestión de la convocatoria es bastante acotado (por ejemplo, la evaluación de postulantes sigue bajo control del Consejo), el hecho de poder establecer perfiles prioritarios para las provincias es una importante delegación para un organismo históricamente inclinado hacia el laissez-faire y los temas libres y con resistencia hacia la definición externa de temas estratégicos (Sarthou, 2023; Aguiar y Svampa, 2024). En cambio, las convocatorias conjuntas con la Agencia I+D+i (2023) fueron co-diseñadas, co-financiadas y co-gestionadas con las provincias.

Conclusiones

El análisis comparativo realizado en el artículo refleja que, durante el período 2021-2023, las provincias argentinas desplegaron trayectorias heterogéneas en materia de políticas y capacidades estatales en CTI. Este ciclo breve pero excepcional de federalización generó oportunidades que fueron aprovechadas de forma diferencial: algunas jurisdicciones fortalecieron sus marcos normativos, ampliaron instrumentos y consolidaron estructuras institucionales, mientras que en otras el impacto fue más acotado o dependiente casi exclusivamente de las iniciativas y recursos del nivel nacional.

Los resultados sugieren, en primer lugar, que las políticas y capacidades estatales provinciales en CTI no se explican únicamente por el nivel de desarrollo en la materia, aunque en las primeras posiciones aparecen varias de las provincias de mayor liderazgo científico-tecnológico (Córdoba, Santa Fe, Mendoza, Buenos Aires o Tucumán). El caso de Chaco, en cierta medida el de San Juan, así como el dinamismo observado en varias provincias de menor desarrollo relativo (como Misiones, Salta o Jujuy), evidencian que las estrategias institucionales y la existencia de ventanas de oportunidad pueden generar avances significativos incluso en contextos estructuralmente desfavorables. En segundo lugar, el estudio destaca la importancia de la gobernanza e interacciones multinivel. En las provincias con menor institucionalidad previa, las acciones conjuntas con el CONICET y la Agencia I+D+i funcionan como impulsores de agendas y prioridades locales. En tercer lugar, los hallazgos permiten distinguir tendencias diferentes en lo que respecta a las capacidades estatales provinciales en CTI, que van desde roles pasivos mayormente receptivos, hasta configuraciones activas con cierta autonomía, planes propios, institucionalidad específica y portafolios diversificados de instrumentos. Si bien la mayoría de las provincias se ubica todavía muy lejos de un rol plenamente policy-maker, se observa una tendencia creciente, aunque desigual, hacia formas de coordinación y co-gestión que amplían las competencias provinciales en la materia.

De cualquier forma, en varios casos persisten desafíos como la ausencia de planes estratégicos, la escasez de recursos presupuestarios y técnicos o las fluctuaciones institucionales de las áreas de CTI. Asimismo, la estructura profundamente centralizada y concentrada del sistema argentino continúa reproduciendo asimetrías que condicionan las capacidades provinciales para sostener políticas propias en el tiempo. Si bien los resultados muestran una clara heterogeneidad y la persistencia de asimetrías históricas, también revelan que las provincias pueden desempeñar un papel más activo en el diseño y ejecución de políticas de CTI, especialmente cuando existen condiciones institucionales y articulaciones intergubernamentales que lo posibilitan.

En este sentido, el principal aporte del artículo consiste en ofrecer una primera comparación sistemática de las políticas y capacidades estatales provinciales de CTI para el conjunto de las 24 jurisdicciones argentinas, permitiendo identificar patrones comunes, agrupamientos diferenciados y casos que desafían una lectura lineal basada exclusivamente en el grado de desarrollo científico-tecnológico previo. La clasificación propuesta no debe interpretarse como una medición exhaustiva del desempeño provincial en CTI, sino como una herramienta comparativa para analizar la presencia, diversidad y recurrencia de planes e instrumentos durante el período 2021-2023.

Por último, los hallazgos ofrecen una base para futuras líneas de investigación y posibles contrastaciones de resultados (por ejemplo, al incorporar cuestiones presupuestarias u otras dimensiones e instrumentos que hemos dejado fuera del análisis). En especial, sería relevante profundizar en las trayectorias histórico-institucionales de cada provincia, analizar los efectos de los cambios políticos recientes sobre la continuidad de los instrumentos relevados y estudiar de qué modo las agencias provinciales más jóvenes desarrollan sus funciones bajo escenarios de menor apoyo nacional.

Referencias

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Notas

1 Anexo metodológico disponible en: https://rid.unrn.edu.ar/handle/20.500.12049/14321

2 La experiencia previa indica que no existe una “clasificación definitiva”, sino que, según el período de análisis, las variables y técnicas empleadas, cada ejercicio puede mostrar posiciones más o menos cambiantes (ver Niembro y Calá, 2025). Por ello, se desaconseja utilizar la tabla únicamente para evaluar la posición particular de una provincia de forma descontextualizada.

3 (Castro Demiryi et al, 2023) presentan una mirada más crítica sobre la direccionalidad y articulación de las políticas santafesinas.

4 En los casos de Tucumán y Tierra del Fuego se contabilizan subsidios o becas científicas declarados en las encuestas a funcionarios, que por sus características más informales no son identificables en sitios oficiales. Aunque la clasificación alternativa por K-Medias no pareciera del todo apropiada, si no tuviéramos en cuenta aquellos subsidios o becas, muy probablemente estas provincias descenderían en la tabla.

5 Al interior de Río Negro, se da una concentración en Bariloche (por la presencia de varios organismos y universidades nacionales), pero el resto de la provincia presenta un menor desarrollo en CTI.

6 La inclusión de Jujuy en este grupo también se justifica en que el programa especial con el CONICET se desarrolló junto a Salta.